RUU ADMINISTRASI PEMERINTAHAN DALAM
PEMBANGUNAN HUKUM ADMINISTRASI
Oleh: Prof. Dr. Philipus M. Hadjon, S.H.
I. Peraturan Perundang-undangan di bidang hukum Administrasi (dewasa ini)
Peraturan perundang-undangan di bidang hukum administrasi masih sektoral dan ada yang tidak normatif.
Peraturan Perundang-undangan Hukum Administrasi di Indonesia yang masih sektoral, (bijzondere bestuurswetten) mengakibatkan :
1. tidak ada standard baku menyangkut istilah di bidang hukum administrasi, asas maupun /konsep.
contoh : - keputusan tata usaha negara dijumbuhkan dengan keputusan administratif
- melampaui kewenangan dijumbuhkan dengan penyalahgunaan wewenang
2. tidak terdapat sinkronisasi asas hukum administrasi
contoh :
asas praesumptio iustae causa (vermoeden van rechtmatigheid): sebagian besar peraturan perundang-undangan sektoral tidak menerapkan asas ini.
3. tidak terdapat pemahaman yang sama menyangkut konsep-konsep dalam hukum administrasi.
contoh : - diskresi dijumbuhkan dengan melanggar undang-undang
- penyalahgunaan wewenang dejumbuhkan dengan
penyalahgunaan sarana dan kesempatan
- delegasi dan mandat
Kondisi demikian sangat berpengaruh bagi :
- public service
- penegakan hukum
- perlindungan hukum bagi rakyat
- usaha pemberantasan korupsi
Seperti telah dikemukakan, kondisi peraturan perundang-undangan di bidang hukum administrasi masih sektoral, juga peraturan perundang-undangan yang tidak normatif.
Yang dimaksud dengan peraturan perundang-undangan yang tidak normatif adalah peraturan perundang-undangan yang tidak memenuhi standard peraturan perundang-undangan yang seharusnya memuat norma.
Cacat yang paling menonjol :
1. UU memuat daftar asas ( asas penyelenggaraan negara ; asas-asas umum pemerintahan yang baik ; dan bahkan asas perundang-undangan yang baik. a.l. vide : UU no. 28 th. 1999 ; penjelasan Ps. 53 ay(2).b perubahan UU no.5 th. 1986; UU no. 32 th. 2004 ; UU no. 10 th. 2004).
catatan : - asas bukan norma;
- UU seharusnya memuat norma dan bukan memuat asas;
- asas harus dirumuskan menjadi norma.
2. Aturan yang memuat pernyataan (bukan norma)
contoh : Sebagian besar pasal-pasal dalam UU no. 28 th. 1999
berisi pernyataan – bukan norma (contoh : Ps.5 ay (4) :
tidak melakukan perbuatan korupsi, kolusi dan nepotisme à normanya apa ? )
Kondisi demikian melahirkan kebutuhan akan Peraturan Perundang-undangan Hukum Administrasi Umum ( Kodifikasi Hukum Administrasi Umum).
II. RUU Administrasi Pemerintahan dan Kodifikasi (sebagian) Hukum Administrasi Umum
Kodifikasi Hukum Administrasi Umum meliputi tiga komponen dasar hukum administrasi yaitu :
1. hukum untuk penyelenggaraan pemerintahan (het recht voor het besturen door de overdheid; recht voor het bestuur : normering van het bestuursoptreden)
2. hukum oleh pemerintah (het recht dat uit dit bestuur onstaat; recht van het bestuur : nadere regelgeving, beleidsregels, concrete bestuursbesluiten)
3. hukum terhadap pemerintah yaitu hukum yang menyangkut perlindungan hukum bagi rakyat terhadap tindakan pemerintahan (het recht tegen het bestuur)
1. Hukum untuk Penyelenggaraan Pemerintahan
Bidang ini berkaitan dengan norma tentang wewenang pemerintahan. Bagian-bagian utama bidang ini meliputi antara lain:
a. Sumber wewenang: atribusi, delegasi dan mandat (RUU Pasal 5 ayat (1)).
b. Asas penyelenggaraan pemerintahan. Berdasarkan asas negara hukum, asas dasar adalah asas legalitas (rechtmatigheid van bestuur, Pasal 3 RUU, bab III).
c. Diskresi (RUU Pasal 6)
d. Prosedur penggunaan wewenang (RUU bab IV).
RUU ini membedakan secara jelas antara delegasi dan mandat. Perbedaan itu dapat digambarkan sebagai berikut.
Mandat
Delegasi
a. Prosedur Pelimpahan
Dalam hubungan rutin atasan bawahan: hal biasa kecuali dilarang tegas
Dari suatu organ pemerintahan kepada orang lain: dengan peraturan perundang-undangan
b. Tanggung Jawab dan
Tanggung Gugat
Tetap pada pemberi mandat
Tanggung jawab dan tanggung gugat beralih kepada delegataris
c. Kemungkinan si
pemberi menggunakan
wewenang itu lagi
Setiap saat dapat menggunakan sendiri wewenang yang dilimpahkan itu
Tidak dapat menggunakan wewenang itu lagi kecuali setelah ada pencabutan dengan berpegang pada asas „contrarius actus“
d. Tata Naskah Dinas
a.n., u.b., a.p.
Tanpa a.n. dll (langsung)
Dewasa ini benyak undang-undang kita yang tidak membedakan delegasi dan mandat.
Contoh:
Dalam UU No. 24 th. 2004 tentang LPS banyak sekali Pasal yang mengatur tentang delegasi yang aneh misalnya. Pasal 77 ayat (2):
Kepala Eksekutif dapat mendelegasikan tugas dan/atau wewenangnya kepada pejabat dan/atau pegawai LPS, kecuali wewenang pendelegasian.
Pertanyaan yang muncul dari ketentuan tersebut:
- Bolehkah delegasi kepada pegawai?
- Kalau sudah didelegasikan berarti Kepala Eksekutif tidak dapat menggunakan sendiri wewenang itu?
2. Hukum Oleh Pemerintah
Dalam RUU ini secara khusus diatur Keputusan Pemerintahan dalam bab V.
Dalam Pasal 20 diatur tentang syarat-syarat sahnya keputusan yang meliputi wewenang, prosedur dan substansi.
Parameter untuk menguji keabsahan keputusan pemerintahan adalah Peraturan perundang-undangan dan asas-asas umum pemerintahan yang baik (bandingkan ketentuan Pasal 53 ayat 2 UU No. 5 th. 1986 jo. UU No. 9 th. 2004).
Berkaitan dengan keabsahan keputusan pemerintahan berlaku asas praesamptio iustae causa. Atas dasar itu diatur tentang perubahan, pencabutan dan pembatalan keputusan. Dalam RUU ini diatur tentang perbedaan antara dibatalkan dan batal demi hukum (Pasal 30).
3. Hukum Terhadap Pemerintah (menyangkut perlindungan hukum bagi rakyat terhadap tindakan pemerintahan).
Perlindungan hukum dalam konteks ini dibedakan antara perlindungan hukum preventif dan perlindungan hukum represif.
Perlindungan hukum preventif menyangkut partisipasi rakyat dalam penerbitan keputusan pemeritahan. Dalam Pasal 18 diatur tentang dengan pendapat pihak yang berkepentingan dan Pasal 19 tentang hak mengakses dokumen administrasi.
Perlindungan represif menyangkut tanggung jawab dan upaya hukum. Tanggung jawab dibedakan antara tanggung jawab jabatan (Pasal 5 ayat 4) dan tanggung jawab pribadi (Pasal 42 ayat 2).
Tanggung jawab jabatan berkaitan dengan keabsahan keputusan. Tanggung jawab pribadi berkaitan dengan maladministrasi.
Perbedaan antara tanggung jawab jabatan dan tanggung jawab pribadi dapat digambarkan sebagai berikut:
Tanggung Jawab Jabatan
Tanggung Jawab Pribadi
Fokus:
Sanksi:
- legalitas tindakan
- administrasi, perdata
- maladministrasi
- administrasi, perdata, pidana
Menyangkut upaya hukum RUU ini mengatur tentang upaya administratif dalam bab VI. Ketentuan upaya administratif berlaku dalam (R)UU ini berlaku terhadap semua keputusan pemerintahan sepanjang tidak diatur oleh undang-undang lainnya (Pasal 36 ayat (4)).
Gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara hanya dapat dilakukan apabila upaya administratif yang tersedia telah habis digunakan (Pasal 38, bandingkan dengan Pasal 48 UU No. 5 th. 1986 jo. UU No. 9 th. 2004).
Dengan ketentuan Pasal 38, upaya hukum melalui pengadilan merupakan ultimum remedium.
REFERENSI
Addink, G.H., reader, Principles of Good Governance, Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Utrecht, collegejaar 2003/2004
Alder, John, General Principles of Contitutional and Administrative Law, fourth ed., Palgrave Macmillar, 2002
Craig, P.P., Administrative Law, third edition, Sweet & Maxwell, London, 1994
De Haan, P. , Th.G.Drupsteen en R. Fernhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat –Deel 1, ontwikkeling, organisatie, instrumentarium, vijfde geheel herziene druk, Kluwer, Deventer 2001
De Haan,P et al, Bestuursecht in de sociale rechtsstaat, deel 2, Kluwer, Deventer, 1986
Hadjon, Philipus M, et al., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. Ke 8, Gadjah Mada University Press, 2002
Hawkins, Keith, editor, The Uses of Discretion, oxford socio-legal studies, Clanderon Press-Oxford 2001
Hernandez, Carolina, G., Governance, Civil Society and Democracy, Conference, Jakarta, 17 November 1999
Hessel, Bart and Piotr Hofmański, Government Policy and Rule of Law – Theoretical and Practical Aspects in Poland and the Netherlands, Bialystok, Utrecht 1997
Jacobini, H.B., An Introduction to Comparative Administrative Law, Oceana Publications, New York-London-Rome, 1991
Jain, MP, Administrative Law of Malaysia and Singapore, third edition, Malayan Law Journal, 1997
Leyland, Peter-Terry Woods, Administrative Law Facing the future: old constraints & new horizons, Blackstone Press Limited, London, 1997
Meuwissen, D.H.M., Elementen van Staatsrecht, I, Tjeenk, Willink, Zwolle, 1975
Prakke,L en C.A.J.M.Kortmann, red., Het bestuursrecht van de landen der Europese Gemenschappen, Kluwer, Deventer, 1986
Rapport van de Commisie Rechtsbescherming van de Vereniging voor Bestuursrecht –VAR- De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overhead, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag 2004
Soesastro, Hadi, Governance and Indonesia’s Sustainable Development, Conference, Jakarta 17 November 1999
Ten Berge, J.B.J.M. – F.C.M.A.. Michiels, Bestuuren door de overheid, vierde druk, W.E.J.Tjeenk Willink, Deventer, 2001
Ten Berge, J.B.J.M. en R.J.G.M Widdershoven, Bescherming tegen de overhead, Nederlands algemeen bestuursrecht 2, zesde druk, W.E.J Tjeenk Willink i.s.m G.J.Wiarda Instituut, Deventer 2001
Van den Brekkel, P. M. en N.J.A.P.B. Niessen, Bestuursrecht, tweede druk, Boom Juridische uitgevers, Den Haag 2003
Van der Hoeven, J., De Drie Dimensies van het bestuursrecht, Samson H D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1989
Wasistiono, Sadu, Kapita Selecta Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, ed.II, Fokusmedia, Bandung, 2003
