POLITIK HUKUM DAN KOALISI PARPOL

POLITIK HUKUM DAN KOALISI PARPOL[1]

Oleh : Dr. J. Kristiadi[2]


PENGANTAR
Sejalan dengan transformasi politik yang telah berlangsung selama sepuluh tahun, salah satu perobahan yang sangat mendasar adalah kebijakan hukum yang selama beberapa dekade didesain untuk kepentingan negara, secara berangsur-angsur politik hukum ditujukan untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat. Namun mengingat tingkat akselerasi perobahan yang sangat cepat, paradigma perobahan politik sangat diwarnai pertarungan kekuasaaan yang berorientasi kepada kepentingan kelompok atau ambisi pribadi. Ranah politik yang seharusnya menjadi medan memperjuangkan kepentingan dan kepemihakkan terhadap rakyat banyak, hanya menjadi sekedar medan pertarungan politik pragmatis dan dan oportunistik. Partai politik yang seharusnya menjadi sarana memperjuangkan kepentingan umum berdasarkan cita-cita bersama, dalam prakteknya lebih mengesankan sebagai kerumunan manusia pemburu kekuasaan. Oleh karena itu banyaknya jumlah parpol tidak berkorelasi dengan tingkat kemampuan lembaga politik tersebut mengelola aspirasi masyarakat dan mewujudkan dalam kebijakan yang mengasilkan peningkatan hidup rakyat. Elit politik gagal memahami kekuasaan sebagai amanah yang harus dijadikan instrumen untuk membangan kehidupan bersama mewujudkan masyarakat yang adil dan sejahtera. Permasalahan mendesak dewasa ini adalah bagaimana mewujudkan pemerintahan yang stabil dan efektif agar perobahan politik dapat menghasilkan kebijakan yang berorientasi kepada kepentingan rakyat. Namun keinginan mewujudkan pemerintahan yang efektif terbentur dengan sistem multi partai yang fragmented. Oleh sebab itu sangat diperlukan politik hukum yang berorientasi untuk mencapai tujuan bangsa agar regulasi tidak terkontaminasi dengan kepentingan sempit dan oportunistik. Sebab, landasan utama politik hukum nasional adalah cita-cita bangsa yang diharapkan menghasilkan sistem hukum nasional yang harus dibangun dengan agenda yang jelas serta melalui proses yang demokratis. Sehubungan dengan itu politik hukum dalam mewujudkan tatanan politik yang demokratis harus dilakukan secara komprehensif, koheren dan kohesif serta sejalan dengan konteks perkembangan tingkat kelembagaan instirusi-institusi politik dewasa ini.
Berdasarkan pemikiran tersebut makalah ini ingin membahas secara spesifik politik hukum dan sistem multi partai yang sangat fragmented dikaitkan dengan upaya mewujudkan pemerintahan yang stabil dan efektif. Sistematika makalah singkat ini disusun dengan urutan sebagai berikut. Pertama, paradigma yang jelas sebagai acuan melakukan penataan sistem pemerintahan dan institusi politik. Kedua, membenahi sistem kepartaian. Ketiga, membentuk pemerintahan yang efektif. Keempat, sistem pemilu yang akuntabel. Kelima menata lembaga perwakilan rakyat, dan cacatan penutup.

PARADIGMA PENATAAN INSTITUSI POLITIK
Perdebatan mengenai rekayasa konstitusional untuk mengkombinasikan antara sistem pemerintahan yang efektif, sistem multi kepartaian serta sistem pemilihan umum berlangsung secara intensif selama beberapa tahun terakhir ini. Public discourse tersebut didorong pengalaman di banyak negara bahwa sistem presidensial, tidak cocok ( kompatibel) dengan sistem multi partai, terlebih dengan sistem multi partai yang sangat fragmented. Oleh sebab itu dikalangan ilmuwan politik terdapat pendapat yang kuat bahwa sistem presidensial paling cocok dengan sistem sistem dua partai, atau multi-partai yang dapat dikelompokkan dalam dua kekuatan politik. Seandainya sistem multi partai tak terbatas ingin dipertahankan, sebaiknya sistem pemerintahan yang ideal adalah parlementar atau semi presidensial. Sebab, memaksakan sistem presidensial dengan sistem multi partai tak terbatas, ancamannya adalah instabilitas politik, bahkan mungkin deadlock dalam penyelenggaraan pemerintahan. Jalan tengah yang diambil oleh negara-negara yang mengadopsi sistem presidensial dengan multi partai, biasanya membatasi jumlah partai serta melakukan rekayasa konstitusional agar dapat menghindari ancaman-ancaman sebagaimana disebutkan diatas. Praktek penyelenggaraan negara semacam itu kini terjadi di Indonesia. Banyak kalangan menganggap dewasa ini terjadi kerancuan antara sistem pemerintahan dengan sistem kepartaian yang sangat rentan terhadap instabilitas. Hal itu dapat disaksikan praktek pemerintahan SBY-JK. Meskipun pada pemilu tahun 2004 SBY-JK mendapatkan dukungan 60% dari pemilih, penyelenggaraan pemerintahan tidak efektif karena kekuaatan eksekutif asimetris dengan kekuatan di parlemen.
Masalah menjadi lebih rumit karena sistem pemilihan umum dengan sistem proporsional, kendali anggata DPR lebih ditentukan oleh pimpinan parpol masing-masing dari pada kepala pemerintahan, meskipun kader-kader mereka telah diakomodasi dalam kabinet. Selain itu kerancuan juga terjadi antara fungsi DPR, DPD maupun MPR yang menjadikan sistem parlemen tidak jelas apakah strong bicameral atau soft bicameral. Selain itu peran MPR juga masih dicari bentuknya yang tepat mengingat MPR juga masih mempunyai fungsi yang sangat penting, antara lain dapat merobah Undang-Undang Dasar 1945.
Tujuan mewujudkan pemerintahan yang efektif dalam sistem multi partai memerlukan politik hukum yang mempunyai paradigma yang jelas sehingga dapat dijadikan acuan, pedoman serta kiblat dari penyususun undang-undang dalam menata kehidupan politik. Landasan pemikiran tersebut sangat diperlukan mengingat tingkat percepatan perkembangan demokrasi prosedural tidak dapat diikuti dengan produksi peraturan-perundangan serta pembangunan lembaga-lembaga politik yang berkualitas. Akibatnya banyak peraturan perundangan dibuat tanpa paradigma yang jelas serta dasar-dasar pemikiran yang jernih dan mendalam, sehingga terjadi tumpang tindih diantara undang-undang yang satu dengan undang-undang lainnya. Bahkan tidak jarang terjadi satu undang-undang bertentangan dengan undang-undang lainnya. Kerancuan Udang-Undang terebut juga terjadi dalam penyelenggaraan negara sehingga regulasi yang berkaitan dengan penyelengaraan negara perlu disempurnakan sesuai dengan prinsip-prinsip diatas.
Paradigma umum sebagai dasar pemikiran sebagai penataan sistem pemerintahan dan lembaga politik adalah sebagai berikut. Pertama, proses demokratisasi yang sedang berlangsung dewasa perlu dipertahankan, bahkan secara gradual proses demokratisasi juga harus dapat melembaga dan terkonsolidasi. Kedua, sementara itu pada saat yang sama diperlukan pemerintahan yang efektif agar rakyat dapat menikmati secara konkrit hasil dari proses demokrasi dalam wujud kesejahteraan masyarakat yang semakin baik. Hal itu harus menjadi pilihan mengingat demokrasi dalam dirinya selalu mengandung kontradiksi antara governability (pemerintahan yang efektif) disatu pihak, representativeness (keterwakilan) dipihak lain. Oleh sebab itu arah penyempurnaan penanataan politik seharusnya mengacu kepada dua hal sebagaimana disebutkan diatas. Bila dua sasaran tersebut tidak dapat dilakukan dikuatirkan proses transisi politik tidak mempunyai arah dan tujuan yang jelas, dan mengancam proses demokrasi itu sendiri. Kegagalan mengawal proses demokratisasi dengan pemerintahan yang efektif justru akan menimbulkan ketidak percayaan masyarakat tentang demokrasi, dan hal ini berarti ancaman munculnya kembali kekuasan yang otoritarian atau situasi yang chaotic.

MEMBENAHI SISTEM KEPARTAIAN
Kajian-kajian mengenai hubungan antara sistem pemerintahan, sistem kepartaian dan sistem pemilu telah cukup banyak dilakukan. Suatu kajian yang dilakukan oleh Scoot Mainwaring membuktikan bahwa dari 31 negara yang dikaji stabilitas demokrasinya dalam kurun waktu paling tidak 25 tahun secara berturut-turut, hanya 4 (empat) dari sistem preidensial yang memenuhi kriteria tersebut. Beberapa kelemahan pokok yang mengakibatkan kedua sistem tersebut tidak kompatible adalah sebagai berikut : Pertama, Sistem presidensial dan sistem multi partai mengakibatkan hubungan antara kedua lembaga tersebut diancam oleh kemacetan. Hal ini berbeda dengan sistem parlementer dimana partai mayoritas atau gabungan partai-partai yang berhasil membangun koalisi membentuk pemerintahan, sehingga selalu ada jaminan dukungan pemerintah oleh parlemen. Sementara itu sistem presidensial dalam multi partai, presiden tidak selalu mendapatkan jaminan mayoritas di parlemen sehingga dipaksa harus selalu melakukan koalisi atau deal-deal politik dalam menangani setiap isyu politik. Kedua, kombinasi sistem presidensial dan multi partai akan menimbulkan persoalan yang kompleks dalam hal membangun koalisi diantara partai-partai politik. Koalisi partai dalam sistem presidensial dan sistem parlementar mempunyai tiga perbedaan sebagai berikut. Pertama, dalam sistem parlementer partai-partai menentukan atau memilih anggota kabinet dan perdana menteri, dan mereka (partai-partai) tetap bertanggung-jawab atas dukunganya terhadap pemerintah. Sementara itu dalam sistem presidensial, presiden memilih sendiri anggota kabinetnya, akibatnya partai-partai kurang mempunyai komitmen dukungan terhadap presiden. Kedua, berlawanan dengan sistem parlementer, dalam sistem presidensial tidak ada jaminan partai akan mendukung kebijakan presiden meskipun presiden mengakomodasi secara indivividual beberapa tokoh partai politik dijadikan anggota kabinet. Ketiga, dalam koalisi semacam itu dorongan partai politik untuk melepaskan diri atau keluar dari koalisi lebih mudah dibandingkan dalam sistem parlementer[3].
Menurut pakem dari penganut paham ini, sistem presidensial paling cocok dengan sistem dua partai. Seandainya sistem multi partai tak terbatas ingin dipertahankan, sebaiknya sistem pemerintahan yang ideal adalah parlementer atau semi presidensial. Sebab, memaksakan sistem presidensial dengan sistem multi partai tak terbatas, ancaman terjadinya deadlock dalam penyelenggaraan pemerintahan atau instabilitas politik sangat mungkin terjadi. Jalan tengah yang diambil oleh negara-negara pengadopsi sistem presidensial dengan multi partai, biasanya membatasi jumlah partai serta melakukan rekayasa konstitusional agar dapat menghindari ancaman-ancaman sebagaimana disebutkan diatas.
Salah satu upaya mengatasi permasalah tersebut adalah menyederhanakan sistem multi partai. Bisanya hal itu dilakukan dengan melakukan batas ambang perolehan kursi di Dewan Perwakilan Rakyat. Proporsinya sangat bervariasi mulai dari tiga persen (3%) sampai dengan lima persen (5%) atau tujuh persen( 7%) persen. Namun pilihan tersebut pada tingkat perkembangan politik di Indonesia dewasa ini tidak sederhana. Mengingat sekedar mengurangi jumlah partai politik tidak menjamin kualitas penyelenggaran negara bertambah baik. Hal itu disebabkan karena kultur demokratisassi di partai politik belum berkembang sebagaimana mestinya, sehingga partai politik yang seharusnya menjadi tiang demokrasi nilai paternalistiknya masih kuat. Oleh sebab itu menyederhanakan jumlah partai hanya akan mengakibatkan dua hal sebagai berikut. Pertama, membuat partai partai besar, yang telah terjebak oligarki dan di dominasi oleh kultur paternalisme, semakin kuat dan permanen; Kedua, menutup munculnya partai-partai baru yang mungkin mempunyai kapasitas mengembangkan dirinya menjadi partai yang lebih demokratis. Alasan lain yang sangat perlu diperhatikan, pemilhan umum yang jujur dan adil setelah pasca pemerintahan yang otoriter baru diselenggarakan dua kali, sehingga masyarakat masih harus diberi kesempatan menentukan dan menguji partai apa yang pantas didukung.
Konsisten dengan pendapat diatas maka upaya yang lebih penting dari pada itu adalah meningkatkan kualitas partai politik. Peningkatan kualitas pertama-tama adalah dengan melakukan pengkaderan partai politik. Pendidikan kader partai dimaksudkan untuk menghasilkan kader partai yang kapabel, akuntabel, mempunyai komitmen, kepakaan serta ketrampilan menterjemahkan ideologi kebijakan partai, disiplin terhadap keputusan partai sampai dengan ketrampilan-ketrampilan melakukan lobi, diskusi, meyakinkan lawan politiknya, berdebat, memimpin rapat, dan lain sebagainya. Dengan melakukan kaderisasi dan pendidikan poltik secara reguler maka kapasitas partai dalam menjalankan fungsi-fungsi pokoknya yakni sosialisasi dan pendidikan politik, artikulasi dan agregasi kepentingan, partisipasi politik dll juga akan ditingkatkan. Melalui proses pendidikan politik yang semacam itulah partai akan didorong melakukan institusionalisasi agar menjadi pilar demokrasi yang kredibel. Dengan demikian upaya pengurangan jumlah partai politik merupakan pilihan setelah masyarakat diberikan cukup kesempatan untuk benar-benar memahami perilaku partai-partai politik. Pilihan ini diharapkan akan menjadikan seleksi alam bagi eksisitensi partai politik. Seandainya dilakukan peningkatan electoral trershold hal itu merupakan hasil dari pertarungan yang adil dan jujur, sebagai trade off (imbal balik) peningkatan ET diharapkan munculnya partai-partai lokal dapat menjadi instrumen bagi kekuatan-kekuatan masyarakat yang tidak mempunyai kapasitas nasional. Sejalan dengan perkembangan itu, mungkin kedepan dapat dilakukan regulasi perobahan pemilu yang lebih fundamental dengan membagi antara pemilu nasional dan pemilu lokal.
Kedua, mendorong kepemimpinan partai yang demokratis dengan melakukan seleksi kepemimpinan partai yang demokratis serta menegaskan kedaulatan anggota dan desentralisai kewenangan pengurus partai ditingkat pusat kedaerah sebagai upaya meningkatkan demokratisasi internal.
Ketiga, memperkuat basis dan struktur kepartaian, memperkuat basis dan struktur partai, termasuk mengikuitsertakan 30 % perempuan. Basis sosial yang jelas dan berakar pada masyarakat akan menjadikan partai lebih kuat, melembaga sehingga akan memermudah menyerap aspirasi masyarakat. Basis dan struktur partai tidak didasarkan atas sentimen primordial. hal ini berkaitan dengan ideolog kebijakan yang akan menjadi discourse dari partai politik. Perdebatan publik tidak lagi mengenai- hal-hal yang berkenaan dengan keungguluan identitas primordial tetapi mengenai dasar-dasar kebijakan yang ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat.
Keempat, mendorong penggabungan partai-partai kecil dan partai-partai yang gagal mendapatkan Eletoral Thershold (ET) berdasarkan persamaan kepentingan maupun idelogi kepemihakan.
Kelima, mendorong proses institusional partai dengan mempunyai sumberdaya yang independen.
Keenam larangan merangkap jabatan bagi pengurus partai yang terpilih menjadi pejabat publik. Hal itu untuk mencegah conflik of interest ( konflik kepentingan) dari pejabat yang besangkutan. Konsekwensinya akan lebih besar lagi kalau birokrasi kemudian menjadi ajang pertarungan politik dari partai politik. Birokrasi yang berfungsi sebagai pelayan publik, akan menjadi sekedar intrumen partai politik.
Masalah lain yang perlu diperhatikan secara khusus pengaturan dana partai politik[4]. Pengaturan tentang dana partai sangat penting dilakukan, karena tiadanya peraturan yang jelas dan tegas mengenai keuangan partai bukan hanya akan mengakibatkan vote buying, tetapi yang lebih berbahaya adalah akses pemilik kapital terhadap penguasa atau calon penguasa-penguasa di dalam partai politik. Oleh sebab itu perlu dirumuskan secara lebih jelas mengenai hal-hal yang berkenaan dengan keuangan partai politik. Beberapa pemikiran yang berkembang dalam masyarakat antara lain sebagai berikut.
Pertama, memperjelas dan memerinci apa yang yang disebut sumbangan dalam UU parpol. Apakah maksudnya uang, pinjaman (pinjaman komersial atau non-komersial), barang, fasilitas (meminjamkan peralatan, komputer, kendaraan, percetakan, perlengkapan atau jasa (transportasi, tenaga ahli, dokter atau petugas lain,karyawan perusahaan) dan lain sebagainya. Semua sumbangan barang harus ditentukan sesuai harga pasar.
Kedua, memperjelas arti pengeluaran. Kata itu harus meliputi hal-hal sebagai berikut : pembayan sejumlah dana oleh partai politik atau kandidat, segala pembayaran yang dilakukan oleh seseorang atau organissai, kelompok masyarakat yang mendukung atau menentang sebuah partai atau calon. Jadi pengelauaran partai politik termasuk biaya administrasi ( anggaran operasional rutin) serta dana kampanye.
Ketiga, mengharuskan partai politik menerapkan pembuatan laporan keuangan partai yang meliputi semua pemasukan dan pengeluaran dari kelompok-kelompok pendukung dalam suatu koordinasi yang terintegrasi. Oleh sebab itu setiap patai politik harus menunjuk petugas untuk menyusun dan melaporkan kewenangan partai secara rinci berdasarkan standar yang ditetapkan. Temasuk antara lain, identitas donatur partai dan jumlah dana yang diberikan. Seseorang yang ditujuk oleh partai mempunyai beberapa persyaratan: (1) kemampuan sebagai akuntasi dan paham prosedur akuntansi;(2) bertanggung jawab atas nama partai serta mematuhi semua peraturan mengenai peraturan perundangan yang berkenaan dengan kegiatan keuangan partai. (3) secara pribadi bertanggung jawab terhadap kelengkapan dan akurasi dari dari semua kegiatan partai politik yang disertai dengan data-data seperlunya. (4) memberikan akses kepada semua pengurus atau staf parpol. Intinya, petugas tersebut harus porfesional dalam arti mampu menyusun laporan yang rinci dan jelas serta serta dapat mempelajari semua dokumen pengeluaran dan pemasukan sehingga laporan dapat dipertanggungjawabkan.
Keempat, prinsip transparansi harus diterapkan dalam laporan keuangan partai politik. Oleh sebab itu setiap partai politik harus melaksanakan kegiatan keuangan melalui rekening bank yang ditunjuk. Pengeluaran dan simpanan (sumbangan) harus djadikan satu dalam rekening tersebut. Pengeluaran dan pemasukan sumbangan dilarang dilakukan melalui nomor rekening selain yang telah ditatapkan. Namun rekening untuk keperluan administratif harus dibedakan dengan rekening dana kempanye. Perbedan yang tegas antara dana rutin (administratif, sekretariat, penembangan partai, rekrutmen kader, riset politik dll) dan kampanye, termasuk memisahkan rekening dari kedua pengelolaan dana tersebut. Selain itu juga diperlukan pengertian dasar yang jelas mengenai istilah hutang piutang partai. Tanpa adanya pengertian yang jelas KPU akan mengalami kesulitan dalam menilai legitimasi laporan dari transaksi keuangan partai. Sementara itu masyarakat ( publik) juga akan mengalami kesulitan dalam memantau pendanaan kampanye secara utuh.
Kelima, pada dasarnya sumbangan yang diberikan kepada calon harus dilaporkan kepada partai politik. Kalaupun calon yang ingin mempunyai rekening sendiri harus lapor kepada pimpinan partai poliitk. Bantuan spontan yang dilakukan oleh para pendukungnya dicacat oleh partai dan dilaporkan ke KPUD/KIP.
Keenam, partai politik harus melakukan konsoldasi keuangan partai politik baik sumbangan mapun pengeluaran mulai dari pusat sampai tingkat cabang, termasuk dana yang dihimpun oleh calon yang mempunyai rekening sendiri harus dilaporkan pula.
Ketujuh, setiap pelangggaran yang terjadi dalam laporan keuangan seperti keterlambatan, kelalaian masukkan laporan yang salah atau tidak legkap, memanipulasi laporan harus diberikan sangsi hukum yang jelas.
Kedelapan, publik harus mempunyai akses yang leluasa untuk mengetahui sumbangan dan pengeluaran partai politk. Oleh sebab itu laporan harus disusun sedemikian rupa sehingga dapat dilakukan uji publik oleh masyarakat.

PEMERINTAHAN YANG EFEKTIF
Pada prinsipnya mewujudkan sistem pemerintahan yang stabil tidak cukup hanya dilakukan dengan semata-mata mengurangi jumlah partai politik. Sebab dalam masyarakat heterogen, terlebih masyarakat yang sedang mengalami masa transisi, tidak mungkin secara drastis mengurangi jumlah partai dengan memperketat pembentukan partai maupun meningkatkan persyaratan partai politik untuk ikut pemilihan umum. Keputusan yang sederhana ini hanya akan mengkibatkan kelompok-kelompok minoritas mencari jalan lain yang tidak mustahil dapat mendorong sikap ekstrim mereka bila secara permanen menjadi outsiders, pemain diluar sistem. Dari negara-negara yang mepraktekkan sistem presidensial dengan kombinasi sistem multi partai sistem bukan tidak pernah ada yang mengalami keberhasilan. Misalnya kasus di Chili, antara periode tahun 1930-an sampai dengan 1960-an memeperlihatkan bahwa kombinasi kedua sistem tersebut dapat menciptakan pemerintahan yang stabil. Namun keberhasilan itu bukan sekedar kombinasi antara sistem presidensial dan multi partai namun lebih disebabkan oleh karena kemampuan para elit politik dan masyarakat setempat dalam melakukan kompromi dan menciptakan atau membangun serta memperkuat lembaga-lembaga politiknya. Artinya sistem politik harus menciptakan lembaga-lembaga politik dan memperkuat lembaga-lembaga tersebut[5]. Sementara itu untuk mengurangi tingkat fragmentasi partai dapat dilakukan pemilihan presiden bersamaan ( coincidence) dengan pemilihan anggota lembaga perwakilan rakyat. Biasanya model pemilihan semacam itu akan menggiring pemilih untuk menentukan presiden dan anggota parlemen dari partai yang sama. Mereka sejak awal sudah mempunyai harapan agar presiden yang dipilih mempunyai pendukung di parlemen dari partai yang sama pula. Hal ini misalnya telah terajadi di Cota Rica, Venezuella dan Urugay[6]. Upaya lain adalah melakukan rekayasa konstitusional dengan memberikan hak-hak atau kewenangan legislative kepada presiden, seperti hak veto atau sering pula disebut pro active power yang berupa kewenangan presiden untuk menolak sebagian atau keseluruhan dari suaru peraturan perundangan[7].
Dengan alasan tersebut maka dalam pembentukan pemerintahan yang efektif, selain dilakukan dengan kualitas partai serta proses rekruitmen internal partai, upaya lain adalah mendorong terjadinya koalisi partai dalam pencalonan pilpres dan komitmen atau pelembagaan koalisi sampai masa jabatan presiden berakhir. Hal ini sangat perlu dilakukan agar stabilitas dapat lebih dijamin. Selain itu, dalam jang panjang, peluasan partisipasi pencalon presiden perlu dilakukan dalam bentuk terbukanya peluang bagi calon independen tanpa melalui mekanisme internal partai politik. Hal ini perlu untuk membuat keseimbangan agar peran partai politik yang sudah terlalu besar tidak menjadi semakin besar. Atau bahkan dilakukan dengan melakukan konvensi diantara partai-partai yang akan melakukan pilihan calon, termasuk koalisi partai dalam proses pencalonan.

SISTEM PEMILU YANG AKUNTABEL
Landasan melalukan pemilihan sistem pemilu haruis didasarkan atas beberapa pemikiran sebagai berikut. Pertama, sistem pemilu dirancang untuk meningkatkan akuntabilitas wakil rakyat dengan pemilihnya. Oleh sebab itu prinsip one man, one vote one value ( OPOVOV) perlu diterapkan. Secara ideal, prinsip tersebut harus dilakukan dengan konsekwen, karena kesetaraan diantara warga negara adalah salah satu prinsip demokrasi. Namun untuk jangka dekat, nampaknya penerapan sistem tersebut secara murni tidak mudah dilakukan karena akan banyak merobah struktur dan komposisi jumlah anggota DPR, DPR Provinsi dan DPR kabupaten hasil pemilu 2004. Misalnya, akan terjadi ketimpangan yang signifikan antara jumlah anggota lembaga perwakilan rakyat di Jawa dan luar Jawa, mengingat perbedan jumlah penduduk di kedua wilayah tersebut sangat besar. Alasan lain yang perlu dipertimbangkan adalah memberi kesempatan bagi angota lembaga perwakilan untuk lebih mengenal konstituensinya, memberikan kesempatan konstituen memahami daerah pemilhan dan wakil-wakilnya serta kesempatan untuk memberikan hukuman wakil rakyat yang tidak menepati janji dan dukungan kepada wakil yang memenuhi harapan rakyat. Oleh sebab itu meskipun prinsip OPVOV sangat ideal tetapi tentu masih memerlukan waktu untuk dapat diterapkan secara murni.
Kedua, demokratisasi mekanisme pencalonan. Artinya pencalonan dilakukan dengan sistem bottom-up ( dari bawah keatas). Artinya, setiap calon anggota lembaga perwakilan rakyat harus dipilih secara demokratis dan terbuka sehingga bobot pengaruh dan kualitas komitmen para anggota lembaga perwailan rakyat diharapkan lebih baik bila dibandingkan dengan pemilihan calon yang dilakukan bedasarkan putusan pimpinan partainya.
Ketiga, penguatan dan perluasan basis keanggotaan DPD. Meskipun saat ini peran dan fungsi DPD masih terbatas pada perihal pembuatan UU yang berkaitan dengan pemerintahan daerah, namun sangat diperluan agar basis dukungan diperluas. Persyaratannya adalah agar pencalonan DPR juga didukung dengan proporsi yang cukup luas di propinsi sehingga para calon bukan hanya mereka yang berasal dari Ibu kota propinsi.
Keempat, mempertegas sistem auditing dan pengelolaan dana-dana politik yang digunakan dalam proses Pemilu. Selama ini tidak ada pengaturan dana politik yang menyangkut jenis sumbangan, batasan sumbangan, larangan menerima sumbangan dari sumber tertentu, pencatatan sumbangan, pelaporan, audit, akuntabilitas publik, dan sangsi apabila melangggar.

MENATA LEMBAGA PERWAKILAN
Penataan lembaga-lembaga perwakilan seharusnya diarahkan untuk mencapai tujuan sebagai berikut. Pertama, peningkatan kemampuan dan akuntabilitas lembaga dan anggota DPR. Untuk itu perlu disediakan tim ahli yang tetap dan priofesional agar dapat mempelajari isyu-isyu yang penting bagi proses pengambilan keoputusan. Dalam kaitan ini perpustakaan yang lengkap modern harus pula disediakan bagi mereka. Kedua, peningkatan akuntabilitas dapat dilakukan dengan meningkatkan dan optimalisasi kewenangan badan kehormatan DPR, khususnya berkaitan dengan dengan hak re-call.
Ketiga, diperlukan pertanggungjawaban yang jelas bagi setiap anggota DPR yang melakukan reses. Keempat, untuk lebih meningkatkan hubungan antara anggota DPR dan DPD perlu pembentukan kantor DPD dan DPR di daerah agar terjadi komunikasi politik yang intensif antara wakil rakyat dan konstitusiennya.
Kelima, peningkatan efektifitas lembaga DPR dilakukan dengan penciutan jumlah pengelompokkan politik (fraksi) di DPR dengan menentukan jumlah minimal anggota fraksi di DPR sama dengan jumlah komisi.
Keenam, harmonisasi hubungan DPR dan DPD dengan membentuk panitia bersama ( joint committee) DPR –DPD untuk mengatur mekanisme pembahasaan RUU yang menjadi kewenangan DPD&DPR;
Ketujuh, memperjelas fungsi MPR. Hal itu dapat dilalakukan dengan merobah lembaga pimpinan MR permanen menjadi fungsional, yaitu memimpin sidang gabungan DPR-DPD. Selain itu memberikan kewenangan MPR membentuk Joint committee dan peraturan tentang sidang gabungan serta membentuk komisi konstitusi membantu MPR menyiapkan bahan amandemen UUD 1945.


PENUTUP
Proses tramnformasim politik telah mengasilkan kebebasan masyarakat untuk menyatakan pendapat dan membangun kekuatan bertarung secara demokratis. Munculnya puluhan partai politik merupakan bagian dari proses demokratisasi. Namun perlu diingat bahwa tujuan membangun kehidupan demokrasi adalah membangun peradaban politik. Oleh sebab itu praktek penggunaan kekuasaan harus semakin meningkatkan harkat dan martabat manusia. Dan karena peradaban juga berkaitan dengan kehidupan rakyat yang sejahtera serta berkeadilan, maka sangat perlu di bentuk pemerintahan yang efektif namun tetp dapat dikontriol rakyat. Oleh karena itu politik hukum dalam menata kehidupan politik harus merupakan upaya bersama yang lebih mengikut sertakan para pemangku kepentingan ( stake holders) agar proses demokrasi prosedural semakin lama meningkat menjadi demokrasi substansial. Yaitu tumbuh dan berkembangnya budaya demokasi sebagai roh dari sistem politik yang menempatkan rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi.
Agenda berikutnya yang tidak kalah penting adalah membangun lembaga-lembaga politik agar institusi-institusi tersebut selain dapat melaksanakan fungsinya dengan baik, diharapkan pula dapat membantu menjadi instrumen membangun budaya politik yang sehat. Hal ini sejalan dengan inti demokrasi itu sendiri yaitu mengembangkan nilai-nilai kemanusiaan yang universal sebagai landasan perilaku masyarakat. Pengalaman telah membuktikan bahwa membangun demokrasi bukan sekedar membangun mekanisme dan prosedur politik. Demokrasi jauh lebih kompleks dan rumit. Oleh karera itu banyak negara yang gagal dalam meniti transisi politik yang rumit, kompleks dan penuh dengan persaingan kepentingan politik. Belajar dari pengalaman-pengalaman negara lain, mudah-mudahan dalam masa yang akan datang, sejalan dengan kualitas parpol yang semakin baik, politik hukum dalam menata kehidupan politik tidak terlalu dinodai oleh kepentingn sempit dan oportunistik.
Yogyakarta, 22 November 2008.
[1] Makalah singkat disampaikan dalam Seminar Dan Temu Hukum Nasional IX yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) pada tanggal 20 dan 21 November 2008, di Hyatt Regency Hotel, Yogyakarta.
[2] Peneliti CSIS, Jakarta.
[3] Mainwaring, Scott; Presidensialsm, Multipartism, And Democracy: The Difficult Combination; Comparative Political Studies; Vol 26, No 2, July 1993, p 198-228. Selain itu masih banyak lagi perdebatan nmengenai isyu yang berkaitan hubungan antara sistem multi partai dengan sistem presidensial seperti dalam buku Liphard, Arend (ed); Parliementary Versus Presidential Government, Oxford University press; 1992. Selain itu juga dalam buku Mainwaring, Scott & Soberg Shugart (eds): Presidensialism And Democracy in Latin America; Cambridge University Press, 1997.
[4] Gagasan, pemikiran, diskusi publik mengenai masalah ini sudah banyak dilakukan sejak tahun 2000-an setelah pemilu yang berlangsung secara demokratis pasca pemerintahan otoriter jatuh pada awal tahun 1998- hingga saat ini. Misalnya kajian : Perubahan Pasal Dana Politik Di Dalam Paket Undang-Undang Pemilu, yang dilakukan oleh Pokja Dana Politik yang terdiri dari Cetro, IAI-KSAP, PERLUDEM, T- Chapt, Indonesia, yang diterbitkan pada bulan maret 2007. selain itu istiyu ini juga dianggap sangat penmting, dan dapat dilihat dalam berbagai kajian internasioial , antara lain : Johnson, Michael: Political Parties And Democracy in Theorotical Perspectives: Political Finance Policy, Parties, And development; National Democratic Institute For International Affairs(NDI); 2005; Hopkin, Jonathan; The Problem Wiyh party Finance : Theoritical Perspectives on The Funding of Party Politics; Partay Politics, Sage Publication; Vol 10, no 6, p 627-651; London; 2004; Scatrrow, Susan E; Explaining Political Finance Reforms : Competition And Context; Partay Politics; Sage Publications; Vol 10, no 6, mp 653-675; 2004.
[5] Mainwaring, Scoot; Opcit, 1993, p 223.
[6] Mainwaring, Scoot; Ibid, 1993, p 224.
[7] Mainwaring, Scott & Soberg Shugart; Presidentailisme And Democracy In Latin America; Cambridge University res; 1997.

Paradigma Pembangunan Hukum Nasional Indonesia :

Paradigma Pembangunan Hukum Nasional Indonesia :
Respons terhadap Globalisasi tanpa mengorbankan Kepentingan Nasional dan Kesejahteraan Rakyat

Oleh : Prof. DR. C.F.G. Sunaryati Hartono, SH

Pendahuluan
Berbicara tentang Pembangunan Hukum secara menyeluruh mungkin akan membutuhkan waktu yang terlalu panjang untuk disampaikan pada kesempatan seminar ini. Karena (berbeda dengan pandangan umum seolah-olah Hukum hanya merupakan sekumpulan peraturan dan norma-norma belaka) penulis berpendapat, bahwa Hukum itu merupakan suatu sistem, yang terdiri dari paling sedikit 12 (dua belas) unsur yang saling berinteraksi dan pengaruh mempengaruhi, yaitu1) :
Nilai-nilai tentang kehidupan bernegara, berbangsa dan bermasyarakat.
Filsafah Hukum.
Budaya Hukum, baik Budaya Hukum intern, maupun yang ekstern2).
Norma-norma hukum, yang terdiri dari :
Hukum Intern Nasional, yang terbagi lagi dalam :
a.1. : Konstitusi (UUD yang telah diamandemen)
a.2. : Undang-undang
a.3. : Peraturan perundang-undangan yang lebih rendah
dari Undang undang, seperti :
- Peraturan pemerintah
- Peraturan daerah
- Peraturan presiden
- Keputusan presiden
- Dll
b. Yurisprudensi tetap (putusan-putusan pengadilan yang diikuti oleh hakim yang lebih rendah atau hakim yang memutus kemudian) ;
c. Hukum kebiasaan :
c.1. melalui kontrak-kontrak.
c.2. dalam bidang/sektor bisnis tertentu, misalnya dalam
sektor bisnis kayu, atau bisnis sayur-mayur, dsb.
c.3. Hukum Adat
c.4. Hukum Agama, misalnya kawin siri.

B. Hukum Internasional, terdiri dari :
- Perjanjian/Konvensi multilateral, yang telah diratifikasi oleh Pemerintah Republik Indonesia.
- Perjanjian internasional bilateral antara Republik Indonesia dan Negara asing, atau dengan Organisasi Internasional ( misalnya Bank Dunia atau International Monetary Fund, PBB).
5. Bahasa Hukum
6. Lembaga-lembaga Hukum, seperti DPR, lembaga eksekutif di
Pusat dan Daerah, pengadilan, lembaga keamanan dan pertahanan Negara, dll.
7. Proses dan prosedur di lembaga-lembaga hukum.
8. Sumber Daya Manusia ( seperti Pegawai Negeri Sipil, para professional di bidang Hukum, seperti Notaris, Pengacara, Dosen dan Guru Besar, Konsultan Hukum, Pejabat Penyelenggara Negara, Pejabat Lembaga Kemasyarakatan, dll).
9. Lembaga-lembaga Pendidikan Hukum dan Sistem Pendidikan Hukum (Fakultas-fakultas Hukum Negeri dan Swasta).
10. Sarana dan prasarana, baik perangkat keras ( seperti gedung tempat bekerja, filing cabinets, meja tulis, komputer dan laptop, senjata, kapal perunggu, dsb), perangkat lunak ( seperti program, rencana, prosedur, dsb) maupun brain-ware (ahli-ahli di berbagai bidang, seperti ahli peneliti, ahli komunikasi, ahli computer, ahli desain, ahli perencanaan, ahli mediasi dan arbitrase, dll).
11. Lembaga-lembaga Pembangunan Hukum, seperti Badan Pembinaan Hukum Nasional, Komisi Hukum Nasional, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, dsb
12. Akhirnya besar-kecilnya anggaran pembangunan hukum yang disediakan setiap tahun juga sangat menentukan seberapa banyak dan seberapa jauh upaya pembangunan Hukum Nasional akan berarti dan berhasil, atau tidak efektif sama sekali.
Dari uraian di atas tampaklah berapa banyak faktor kecuali norma-norma yang ikut menentukan berfungsinya Hukum itu.

Karena itu hanya apabila kita melihat Hukum sebagai suatu sistem, seperti orang melihat Ekonomi sebagai suatu sistem dan kehidupan Sosial-budaya sebagai suatu sistem (dan tidak lagi hanya sebagai “ kumpulan kaedah-kaedah hukum” belaka), maka seketika akan jelas, mengapa hingga kini bangsa Indonesia belum berhasil membentuk suatu Sistem Hukum dan Budaya Hukum Nasional yang tangguh, dan masih begitu mengecewakan.
Karena bukankah selama ini Anggaran Pembangunan Hukum senantiasa menempati tempat terbawah atau no.2 terbawah dalam Anggaran Pembangunan Belanja Negara ?
Dan apabila untuk pembangunan Ekonomi ada hampir 10 menteri dan departemen, untuk pembangunan Hukum hanya ada seorang menteri dan satu departemen saja, yang mencakup segala urusan hukum : dari pendaftaran perusahaan, pengangkatan notaris, masalah imigrasi ( yang dalam Era Globalisasi ini semakin luas urusannya) sampai ke Penyusunan Peraturan Perundang-undangan dan masalah Eksekusi Putusan Pengadilan dan masalah Lembaga Pemasyarakatan.
Masih mengherankankah mengapa Budaya Hukum bangsa Indonesia tidak menjadi lebih baik, tetapi justru menjadi semakin buruk ? Sekalipun sejak Kemerdekaan kita sudah berpuluh ribu Undang-undang dan Peraturan Perundang-undangan lainnya dinyatakan berlaku sebagai Hukum Nasional ?

Perbedaan antara Hukum Positif dan Hukum Nasional
Salah faham yang juga sering dijumpai di kalangan Sarjana Hukum Indonesia (apalagi yang bukan) adalah seolah-olah Hukum Positif Indonesia, yaitu hukum yang berlaku di Indonesia pada saat ini, sudah merupakan Hukum Nasional, sekalipun hukum itu (baik UU, Peraturan Daerah, Putusan Pengadilan ataupun Peraturan Pemerintah, dll) bertentangan dengan Konstitusi, terutama bertentangan dengan Pembukaan Undang-undang Dasar 1945.
Misalnya di dalam bidang Hukum Ekonomi banyak sekali peraturan dan UU yang bertentangan dengan ketentuan pasal 33 UUD 1945, apalagi bertentangan dengan semangat Pembukaan UUD 1945 itu, yang tidak menginginkan diterapkannya asas-asas Ekonomi Pasar Bebas (Liberal), tetapi, yang menginginkan diterapkannya Asas-asas Ekonomi Kerakyatan, sesuai dengan filsafah Pancasila yang menghendaki keseimbangan kepentingan berdasarkan asas Kerakyatan dan Perikemanusiaan. Dan bahwa segala kegiatan perekonomian dilakukan untuk menyediakan segala sesuatu yang dibutuhkan oleh dan sesuai dengan hajat hidup orang banyak.
Memang harus diakui, bahwa di dalam Ekonomi Modern tidak semua hal secara langsung berkaitan dengan hajat hidup orang banyak itu. Tetapi pada akhirnya dalam Negara Hukum yang bertanggung jawab (Verantwoordings Rechtsstaat3)) segala lembaga, peraturan, kebijaksanaan dan tindakan di bidang Ekonomi Nasional harus tertuju pada terpenuhinya hajat hidup orang banyak itu.
Misalnya : sejauh mana penjualan saham Indosat dan lain-lain BUMN dapat dipertanggungjawabkan sebagai tindakan untuk memenuhi hajat hidup orang banyak?
Kalau benar begitu, mengapa sekarang sejumlah BUMN mengupayakan untuk membeli kembali (buy back) saham-sahamnya, tetapi dalam hal PT. Indosat malahan lepas sama sekali ke pembeli saham yang lebih kuat lagi kekuatan modalnya ?
Kalau begitu apakah fungsi BUMN atau yang dulu dinamakan Perusahaan Negara, kalau bukan untuk memenuhi hajat hidup orang banyak, sehingga wajib hukumnya tetap dikuasai oleh Negara; baik manajemen maupun permodalannya?
Dari contoh di atas jelaslah, bahwa belum semua peraturan Hukum Positif merupakan Hukum (yang sesuai dengan kepentingan) Nasional; jadi belum merupakan Hukum Nasional, sekalipun sudah sesuai dengan arti harfiah (the letter of the law) Undang-undang yang lebih tinggi, tetapi tidak sesuai dengan semangat yang tercantum dan tersirat di dalam Pembukaan dan Batang Tubuh Undang-undang Dasar 1945 yang sudah diamandemen sekalipun.

Mencari Paradigma Pembangunan Hukum Nasional dalam abad ke-21
Oleh sebab itu, apalagi karena Pemerintah Republik Indonesia sudah meratifikasi ASEAN Charter yang menginginkan integrasi yang lebih erat antara negara-negara yang bergabung dalam ASEAN, maka Indonesia kini harus benar-benar secara sungguh-sungguh menentukan identitas bangsa (national identity), dalam hal ini tidak hanya secara ekonomi dan politik, tetapi terutama secara Hukum.
Hal ini benar-benar sangat mendesak, kalau Indonesia tidak mau tenggelam, hanyut atau terdesak identitas dan kepentingannya oleh misalnya bangsa Malaysia, bangsa Singapura, atau bangsa Filipina atau Thailand, yang sistem hukumnya sudah jauh lebih pasti dan kelihatan corak, budaya dan falsafahnya dari pada Hukum Indonesia.
Dalam buku yang berjudul “ Pola Pikir dan Kerangka Sistem Hukum Nasional”, terbitan Badan Pembinaan Hukum Nasional tahun 1995/1996 sebenarnya paradigma tentang bagaimana Sistem Hukum Nasional itu harus dibentuk sudah dijelaskan secara panjang lebar.
Sayang sekali karya tulis yang merupakan hasil pembahasan selama 2 (dua) tahun oleh Tim Penyusunan Pola Pikir dan Kerangka Sistem Hukum Nasional yang terdiri dari para tokoh-tokoh dan guru besar-guru besar seluruh Indonesia di akhir abad ke-20 itu, tidak mendapat perhatian sama sekali dari Pemerintah maupun Dewan Perwakilan Rakyat dan Dunia Hukum pada umumnya, akibat terjadinya pergolakan menuju pemerintahan yang lebih demokratis, yang menghasilkan Era Reformasi.
Tokoh-tokoh yang membawakan suara Masyarakat Hukum Indonesia pada saat itu sebagian masih hidup dan terus berkarya, tetapi sayang sekali sebagian lainnya sudah meninggal dunia , atau sudah uzur4).
Kini diakhir tahun 2008, 12 (dua belas) tahun kemudian, baru timbul lagi pertanyaan mengenai bagaimana sebaiknya paradigma5), atau pola pikir atau Visi tentang bagaimana Pembangunan Hukum Nasional itu sebaiknya dilakukan.
Oleh sebab itu, untuk menyingkat pembahasan, perkenankan saya mempersilakan membuka kembali buku tentang Pola Pikir dan Kerangka Sistem Hukum Nasional serta Rencana Pembangunan Hukum Jangka Panjang, terbitan BPHN, tahun 1995/1996 itu.

Pengaruh Perbedaan saat dimulainya Perencanaan Pembangunan dan perbedaan suasana politik Negara
Walaupun demikian, tidak begitu saja kita dapat menerapkan segala sesuatu yang disarankan dalam buku tersebut, karena antara tahun 1996 dan akhir tahun 2008 telah terjadi serangkaian perubahan dan cara pandang politik, sosial dan hukum yang sangat besar, dan bahkan bertentangan dengan situasi, kondisi dan aspirasi politik pada akhir abad ke-20 itu.
Pertama-tama kini telah terjadi perbedaan waktu selama 12 tahun lebih. Dalam kurun waktu itu telah terjadi pergolakan politik yang sangat besar, dan amandemen UUD 1945 selama 4 (empat) kali. Tambahan pula Bangsa Indonesia telah melalui krisis ekonomi yang parah di tahun 1997, dan pada saat ini bahkan harus menghadapi lagi kemungkinan resesi ekonomi, akibat ulah dan korupsi yang terjadi dalam perusahaan transnasional raksasa Amerika, yang dampaknya terasa oleh seluruh dunia. Belum lagi musibah tsunami dan kerusuhan-kerusuhan akibat ulah pengikut para calon PilkaDa yang tidak terpilih, maupun terjadinya Peristiwa Bom Bali ke-I dan ke-II, serta Perbuatan Terror di Kedutaan Australia dan Hotel Marriot, Jakarta, yang tentu saja mempengaruhi pembangunan Sistem Hukum Nasional kita. Ditambah lagi dengan meluasnya Bahaya Narkotika.
Akibat semua kejadian tersebut di atas, tentu tidak hanya akibat-akibat yang positif yang terjadi (seperti demokratisasi, pemberantasan korupsi, reformasi birokrasi, dll), tetapi perubahan-perubahan itu juga membawa akibat-akibat yang negatif, yang sebelumnya tidak dibayangkan sama sekali.
Oleh sebab itu paradigma semula itu mungkin membutuhkan beberapa perubahan, mengingat bahwa dalam 12 tahun terakhir telah terjadi perubahan-perubahan sosial, politik dan ekonomi yang sangat besar, yang niscaya juga sudah mengubah beberapa pemikiran di bidang hukum, termasuk peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Tiga dimensi waktu
Dalam menentukan paradigma pembangunan hukum di masa depan senantiasa harus diperhatikan masalah tiga dimensi waktu, yaitu Masa Lalu, Masa Kini, dan Masa Depan.
Biasanya orang merencanakan sesuatu untuk jangka pendek (yaitu satu tahun ke depan) atau jangka menengah (yaitu lima tahun ke depan). Akan tetapi bagi pembangunan Hukum 5 tahun ke depan saja sudah tidak memadai, oleh karena penyusunan peraturan Undang-undang bisa makan waktu lebih lama dari itu. Sehingga, apabila kita hanya menyusun rancangan Undang-undang dengan memperhatikan keadaan dan kebutuhan hukum 5 tahun ke depan, tapi ternyata RUU itu belum juga dibahas oleh DPR, maka (R)UU yang bersangkutan sebenarnya sudah harus direvisi sebelum dia menjadi UU. Atau sudah harus direvisi, sekalipun baru saja menjadi Undang-undang.
Itulah sebabnya, mengapa Rencana Pembangunan Hukum Nasional mestinya terutama direncanakan untuk 10 sampai 15 (lima belas) tahun ke depan. Jadi, manakala kita akan menyusun Rencana Pembangunan Hukum Nasional di tahun 2009 nanti, maka seyogianya rencana itu tertuju pada pengaturan berbagai aspek kehidupan berbangsa dan bernegara yang diantisipasikan akan dibutuhkan dalam kurun waktu antara tahun 2010 sampai dengan tahun 2025.
Perkiraan ini bagi Indonesia agak mudah dilakukan dengan mengambil lain-lain negara tetangga dan/atau lain negara yang berkembang sebagai contoh, sambil juga menarik pelajaran dari sejarah perkembangan kehidupan sosial-ekonomi-politik lain-lain bekas Negara berkembang (seperti misalnya India, Korea dan RRC), yang sekarang sudah menjadi negara maju.
Di samping itu Indonesia sebagai negara anggota ASEAN sudah meratifikasi Piagam ASEAN (ASEAN Charter), yang bertujuan : “ mewujudkan Komunitas ASEAN yang terpadu secara politis, terintegrasi secara ekonomi dan dapat bertanggung jawab secara sosial dalam rangka menjawab tantangan dan peluang sekarang dan mendatang secara efektif”6).
Untuk itu Piagam ASEAN lebih jauh menentukan, bahwa rakyat negara-negara ASEAN bertekad7) :
“ untuk mengintensifkan pembentukan komunitas melalui peningkatan kerja sama dan integrasi kawasan, khususnya melalui pembentukan Komunitas ASEAN yang terdiri atas Komunitas Keamanan ASEAN, Komunitas Ekonomi ASEAN, dan Komunitas Sosial-Budaya ASEAN, sebagaimana tercantum dalam Deklarasi Bali Concord II”.

Semua itu hendak dicapai dengan berpegangan pada 14 prinsip sebagaimana disebut dalam pasal 2 Piagam ASEAN, antara lain :
a). Menghormati kemerdekaan, kedaulatan, kesetaraan, integritas wilayah dan identitas nasional seluruh Negara-negara Anggota ASEAN ;
b). Menolak agresi dan ancaman atau penggunaan kekuatan atau tindakan-tindakan lainnya dalam bentuk apapun yang bertentangan dengan hukum internasional ;
c). Mengedepankan penyelesaian sengketa secara damai ;
d). Berpegang teguh pada aturan hukum, tata kepemerintahan yang baik, prinsip-prinsip demokrasi dan pemerintahan yang konstitusional ;
e). Menghormati kebebasan fundamental, pemajuan dan perlindungan Hak Asasi Manusia, dan pemajuan keadilan sosial ;
f). Menghormati perbedaan budaya, bahasa, dan agama yang dianut oleh rakyat ASEAN, dengan menekankan nilai-nilai bersama dalam semangat persatuan dan dalam keaneka ragaman ;
g). Sentralitas ASEAN dalam hubungan eksternal di bidang politik, ekonomi, sosial, dan budaya, dengan tetap berperan aktif, berpandangan keluar, inklusif dan nondiskriminatif, dan ;
h). Berpegang teguh pada aturan aturan perdagangan multilateral dan rejim-rejim yang didasarkan pada aturan ASEAN untuk melaksanakan komitmen-komitmen ekonomi secara efektif dan mengurangi secara progresif ke arah penghapusan semua jenis hambatan menuju integrasi ekonomi kawasan, dalam ekonomi yang digerakan oleh pasar8).
Apabila kita memperhatikan Piagam ASEAN ini, dan kita bandingkan dengan 18 Asas-asas Pembangunan Hukum Nasional oleh Tim Penyusunan Pola Pikir dan Kerangka Sistem Hukum Nasional serta Rencana Pembangunan Hukum Jangka Panjang di halaman 23, maka tampaklah banyak persamaan antara kedua dokumen tersebut9).
Namun demikian, kini menjadi pertanyaan (terutama setelah kami mengalami krisis keuangan global yang sedang berlangsung sekarang ini) apakah semua Asas yang tercantum dalam Pola Pikir Pembangunan Hukum Nasional di tahun 1995/1996 itu sekarang dan di masa yang akan datang masih tepat juga ?
Sebab, bukankah Krisis Keuangan Global itu dan Pemilihan Presiden Amerika Serikat itu menunjukkan, bahwa :
1). Paradigma dan Politik Ekonomi Pasar yang Liberal itu tidak memberi dan meningkatkan kemakmuran dan hajat hidup orang banyak. Sebaliknyalah krisis global yang kami alami sekarang ini justru menunjukkan, bahwa deregulasi dan privatisasi yang telah dijalankan sejak tahun 1970-an itu justru membuka pintu bagi perbuatan korupsi para pimpinan perusahaan besar nasional dan transnasional. Sehingga karena itu Politik Ekonomi Liberal itu tidak membawa peningkatan kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat, tetapi justru membawa kesengsaraan bagi bagian terbesar penduduk Negara dan penduduk dunia10).
2). Pada akhir abad ke-20 mestinya Amerika (dan lain-lain negara, termasuk Indonesia) sudah harus meninggalkan politik Ekonomi Pasar Liberal dan mencari suatu sistem perekonomian nasional dan global yang lebih menyeimbangkan pemilikan perseorangan (private ownership) dengan kepentingan orang banyak, atau “public” ownership yang kini sedang dicari namanya yang tepat, seperti misalnya “mixed economy” atau “social democracy” (ngara-negara Eropah Barat), atau “regulatory capitalism” atau “creative capitalism” (Bill Gates), yang menginginkan suatu pendekatan pasar untuk menghapus kemiskinan (a market approach to alleviating poorerty)11).
3). Bahwa falsafah ekonomi yang dianut oleh UUD 1945 khususnya Pembukaan UUD dengan filsafah Pancasila, khususnya pasal 33 UUd 1945 yang asli maupun yang sudah diamandemen, menunjuk pada pemikiran, bahwa selalu harus dicari keseimbangan antara kepentingan pribadi dan kepentingan orang banyak, keseimbangan antara kebebasan (pribadi) dan pengaturan oleh Hukum (regulasi) untuk menuju ke masyarakat yang adil dan sejahtera (apa pun namanya) sistem ekonomi itu; apakah sistem Eonomi Kerakyatan, atau sistem Ekonomi Pancasila, atau bahkan sistem Ekonomi Pasar !
4) Oleh sebab itu kiranya dalam 15 tahun ke depan sebaiknya kita pun menarik pelajaran dari kesalahan fatal yang telah dibuat Dunia, dan terutama Amerika serikat dengan tidak hanya menganjurkan, tetapi bahkan memaksakan seluruh dunia, khususnya ngara-negara berkembang (melalui lembaga-lembaga ekonomi dan/atau perdagangan internasional), seperti GATT/WTO dan berbagai instrumen Hukum Perjanjian Internasional, seperti pembentukan Free Trade Areas, dll untuk mengadakan privatisasi, liberalisasi dan deregulasi secara besar-besaran, agar tercipta suatu sistem Ekonomi Global yang terbuka dan liberal, yang memungkinkan pengusaha-pengusaha transnasional yang kuat (dan tentu saja berasal dari negara maju yang sangat kuat ekonomi dan status politik internasionalnya) untuk secara bebas beroperasi di seluruh dunia, terutama di negara-negara berkembang yang sumberdaya alamnya melimpah dan sumber daya manusianya sangat murah, dibandingkan dengan upah buruh di negaranya sendiri.
5) Karena itu tidaklah mengherankan, bahwa Pertemuan Kedua ASEAN People’s Assembly yang diadakan di Bali pada tanggal 30 Agustus-1 September 2008 menyimpulkan antara lain, bahwa globalisasi terbukti tidak selalu membawa kebaikan dan kemajuan bagi negara berkembang. Sebaliknya, perdagangan bebas bagi negara berkembang yang lemah mengakibatkan negara-negara itu menjadi lebih tergantung pada pasar internasional, karena besar-kecilnya ekspor sangat menentukan besar-kecilnya GDP. Akibatnya, manakala harga-harga barang ekspor turun, negara-negara ini sangat terpukul.
Hal inilah antara lain perlu diantisipasi oleh Indonesia di tahun-tahun mendatang, apabila Amerika dan Eropah akan menurun permintaan impornya12).
Maka menurut Asda Jayanama (Thailand)
“… Globalization, as reflected by the measures given by the IMF, had shown that it provided apportunity for the rich to exploit the poor, either in terms of internationally or domestically, and it posed challenges to the poor. Therefore, in the Context of APA, the task of ASEAN governments was to ensure that opportunities were provided for the poor to be able to handle globalization13)”.

Paradigma Pembangunan Hukum Nasional bagi permulaan abad ke-21
Hal-hal tersebut di atas yang berdasarkan pengalaman-pengalaman yang pahit selama 13 tahun yang lalu mengakibatkan, bahwa dalam menentukan Paradigma Pembangunan Hukum Nasional kita bagi kurun waktu tahun 2009 sampai dengan tahun 2025, kiranya kita perlu mengadakan beberapa perubahan sebagai berikut :

Pertama : Setiap paradigma pembangunan hukum tentu saja didasarkan pada suatu Cita Hukum Nasional (Rechtsidee), yang bagi bangsa Indonesia terdiri dari :
a. Falsafah Pancasila sebagai satu falsafah yang holistik yang tidak dapat dipisah-pisah sila-silanya, atau dilihat secara berdiri sendiri ; Sebaliknya Pancasila itu merupakan suatu falsafah yang sila-silanya senantiasa dilihat secara berkaitan satu dengan yang lain
Lagi pula, tidak ada sila yang lebih penting dari pada sila yang lain, karena masing-masing selalu dipengaruhi dan berkaitan dengan keempat sila lainnya.

Kedua : Unsur yang kedua adalah asas-asas Hukum yang mempunyai fungsi dan sifat sebagai pengintegrasi, penyeleksi dan penyalur ide, karena asas-asas hukum memadukan peraturan-peraturan yang cerai-berai menjadi suatu sistem, bagian atau bidang hukum yang bulat. Asas hukum menentukan peraturan mana yang dapat masuk atau dimasukkan ke dalam sistem, bagian atau bidang hukum tertentu, dan mana yang harus ditolak.
Asas hukum juga mempunyai fungsi sebagai saluran bagi masuknya ide baru/asing atau kekayaan kultural suatu bangsa ke dalam sistem hukumnya, atau tidak14)

Ketiga : Unsur yang ketiga adalah Penentuan Politik Hukum15) Nasional. Apakah Hukum itu perlu dimasukkan dalam Kitab-kitab Undang-undang, atau tidak. Atau apakah rangkuman putusan Pengadilan (yurisprudensi atau “Case Law”) yang lebih merupakan sumber hukum utama. Atau apakah baik Perundang-undangan, case law dan hukum kebiasaan diakui sebagai sumber-sumber hukum di samping Konstitusi/yang tertulis atau tidak tertulis.

Keempat : Setelah Politik Hukum Nasional ditentukan, perlu diadakan serangkaian Pengkajian dan Penelitian Hukum mengenai hal-hal apa yang harus diperbaiki atau diadakan seperti kinerja lembaga hukum, peningkatan pelayanan hukum, penyediaan informasi hukum, perbaikan Sistem Pendidikan Hukum, pelaksanaan Tata Kelola Pemerintahan yang lebih baik (Good Governance), dan masih banyak lagi.
Kelima : Berdasarkan hasil Pengkajian dan Penelitian Hukum Nasional yang Terpadu itu disusunlah Rencana Pembangunan Hukum Nasional untuk berbagai unsur dalam Sistem Hukum Nasional (norma, lembaga, manajemen, proses dan prosedur, penyediaan sarana, sumber daya manusia dan tentunya seluruh anggaran biaya yang dibutuhkan untuk pelaksanaan Rencana Pembangunan Hukum Nasional.
Untuk menyusun norma hukum yang berbentuk undang-undang dan lain-lain bentuk perundang-undangan disusun Program Legislatif Nasional.
Untuk perbaikan lembaga hukum, seperti Peradilan disusun berbagai rencana pembangunan bagi Kepolisian, Kejaksaan, Badan-badan Pengadilan sampai ke peningkatan kinerja Aparatur Pemerintahan dan Penegak Hukum bukan PNS, seperti Advokat, Konsultan, Notaris, dll.
Jelas bahwa menyusun Rencana Pembangunan Hukum Nasional itu merupakan suatu pekerjaan raksasa yang harus kontinu (terus-menerus) dan dilakukan oleh para ahli Hukum yang sekaligus juga ahli perencanaan. Oleh sebab itu tidaklah memadai, apabila seperti sekarang hanya ditangani oleh suatu Direktorat di bawah seorang Deputi di BAPPENAS, yang orientasinya secara historis lebih condong mementingkan aspek ekonomi dan/atau sosial, dari pada aspek hukum.
Berhubung dengan itu, alangkah baiknya apabila Rencana Pembangunan Hukum Nasional diserahkan kepada suatu badan khusus, yang secara 100% melakukan penelitian dan pengkajian hukum, perencanan Hukum maupun sosialisasi Hukum kepada masyarakat, seperti BPHN.
Namun demikian, tentu saja sebaiknya status BPHN juga tidak berada di bawah Menteri Hukum dan HAM, akan tetapi sama dan sejajar statusnya dengan BAPPENAS.
Maka untuk meningkatkan mutu dan professionalitas BPHN, alangkah baiknya bila Komisi Hukum Nasional yang terdiri dari begitu banyak Guru Besar Hukum yang ahli digabung dengan BPHN, agar hasil kerja Komisi Hukum Nasional yang begitu tinggi mutunya dapat secara langsung lebih bermanfaat bagi Nusa dan Bangsa.

Keenam : Selain itu kiranya perlu Departemen Hukum dan HAM dipecah menjadi 5 (lima) Departemen, dan Direktorat Jendral ditingkatkan menjadi Departemen, sehingga Menteri Hukum dan HAM ditingkatkan menjadi Menteri Koordinasi Hukum dan HAM.
Ketujuh : Setelah berbagai peraturan, lembaga dan sarana ditata secara lebih baik, masih dperlukan Evaluasi Hukum, yang juga dapat dilakukan oleh lembaga Pendidikan Hukum, dan berbagai LSM di bidang Hukum, di samping oleh BPHN sendiri.
Dari hasil evaluasi dan penelitian hukum yang dilakukan oleh Pemerintah, DPR, Perguruan Tinggi, LSM, dan Mass Media, yang menilai apakah proses implementasi Hukum di berbagai sektor kehidupan masyarakat sudah memadai atau belum, dapatkah disusun Rencana Tahap Pembangunan Hukum yang berikut, dan demikianlah lingkaran kegiatan Pembangunan Hukum Nasional dapat dilaksanakan secara kontinu dan berturutan.

Tentang Asas-asas Pembangunan Hukum Nasional
Akhirnya masih perlu dikemukakan Asas-asas mengenai Asas-asas Hukum bagi Pembangunan Hukum Nasional dapat dikemukakan hal-hal sebagai berikut.
Dimensi masa lalu melahirkan 5 (lima) asas, yaitu16) :
1. Asas Perjuangan (artinya bahwa segala kebaikan tidak “jatuh dari langit”, tetapi senantiasa harus diperjuangkan.
Asas ini sebetulnya juga mengandung makna bahwa perbaikan itu senantiasa merupakan proses, seperti pepatah dalam bahasa Yunani yang mengatakan “ Panta Rei” (semuanya mengalir).
2. Asas Persatuan dan Kesatuan.
3. Asas kebangsaan (nasionalitas)
4. Asas kemitraan (gotong-royong, dan)
5. Asas non-diskriminasi.

Dimensi masa kini melahirkan 10 asas, yaitu:
1) Asas konsistensi kepada asas Pancasila dan UUD 1945;
2) Asas Konstitusionalisme
3) Asas Bhinneka tunggal Ika17)
4) Asas Pembangunan (Hukum) yang berencana dan terpadu.
5) Asas keterbukaan
6) Asas Professionalisme
7) Asas Ilmu Pengetahuan dan Teknologi yang maju (modern), yang harus digunakan secara bertanggung jawab dan bermoral;
8) Asas pelestarian dan pengembangan yang berkesinambungan
9) Asas komunikasi dan kerjasama nasional, regional dan internasional.
10)Asas globalisasi yang sesuai dengan kepentingan orang banyak.
Tentu saja ketiga dimensi waktu (masa lalu, masa kini dan masa yang akan datang) ke 10 asas ini harus dipadukan secara holistik dan sistemik satu sama lain di dalam satu pola piker atau paradigma Pembangunan Hukum Nasional dalam 15 tahun yang akan datang, dan sesudah itu harus dievaluasi secara berkala dari masa ke masa.
Karena itu dapat dikatakan bahwa Pola Pikir Pembangunan Hukum Nasional kita harus :
1) Tetap setia pada Sumpah Pemuda tahun 1928 (wawasan kebangsaan), Proklamasi Kemerdekaan tanggal 17 Agustus 1945 dan mencerminkan asas-asas, nilai-nilai dan norma-norma Pancasila ; jiwa, asas dan norma hukum yang terkandung dalam UUD 1945, sebagai cita hukum (rechtstidee) Sistem Hukum Nasional kita.
2) Memungkinkan semakin terselenggaranya negara hukum Republik Indonesia yang berintikan keadilan dan kebenaran.
3) Mengembangkan lembaga-lembaga hukum serta membina pembentukan pranata dan norma-norma hukum baru yang menunjang dan melandasi perubahan masyarakat, bangsa dan negara ke arah informasi abad ke-21, agar perubahan dan pembangunan masyarakat itu tetap berlangsung dengan lancer, tertib, adil dan hukum nasional kita tetap memberi pengayoman kepada seluruh masyarakat terutama bagi warga Negara yang lemah.



Penutup
Demikianlah saran yang dapat saya ajukan untuk dibahas oleh forum yang terhormat ini.
Perlu saya kemukakan sekali lagi, bahwa saran ini bukanlah saran saya pribadi, tetapi merupakan hasil penelitian dan diskusi hampir 40 tokoh Sarjana Hukum se-Indonesia di tahun 1995-1996, yang berhasil dikumpulkan oleh BPHNpada waktu itu.
Yang saya kemukakan sendiri adalah beberapa perubahan yang diperlukan dalam Paradigma Pembangunan Hukum Nasional itu untuk menyesuaikannya dengan terjadinya peristiwa-peristiwa besar, yang sudah mengakibatkan perubahan besar dalam negara dan Hukum Positif kita, termasuk terjadinya proses Demokratisasi yang (menurut pendapat saya) terlalu bebas (kebablasan) dan proses Desentralisasi, yang di sana sini juga cenderung melupakan asas persatuan dan kesatuan bangsa dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Terima kasih,


Jogyakarta, 20 Nopember 2008





1) Lihat Sunaryati Hartono : Politik Hukum menuju Satu sistem Hukum Nasional, Alumni, Bandung
2) Budaya Hukum itu menurut pendapat Friedman dibedakan antara Budaya Hukum Intern dan Budaya
Hukum Ekstern. Budaya Hukum Intern adalah Budaya Hukum (perilaku, ucapan, sikap) yang dipertunjukkan oleh para profesi Hukum (polisi, jaksa, hakim, pengacara, anggota DPR, eksekutif, dsb). Budaya Hukum Ekstern adalah anggapan dan sikap masyarakat luas terhadap pelaksanaan tugas para profesi Hukum.
3) Lihat Sunaryati Hartono : “ Tentang Pergeseran Faham Negara Hukum” ( dari Negara yang berdasarkan Undang-undang menjadi Negara yang harus mengupayakan peningkatan kesejahteraan masyarakat (Welvaartsstaat) menjadi Negara Hukum di abad ke-21 yang harus bertanggung jawab.
4) Lihat Daftar dalam Susunan Personalia Tim Penyusunan Pola Pikir dan Kerangka Sistem Hukum
Nasional Tahun Anggaran 1994/1995-1995/1996
5) Kata Paradigma berasal dari kata Yunani; paradeigma yang berarti model, pola pikir atau contoh
6) Lihat Pembukaan Piagam Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara
7) loc.cit.
8) Lihat pasal 2 Piagam ASEAN.
9) Lihat Lampiran II
10) Baca Jacob Weisberg : “ Name that Economy”, Francis Fukuyama : “The fall of America, Inc”. dan Rana Farohaar : “A new age of Global Capitalism starts now” dalam majalah Nearsweek,
13 Oktober, 2008 dengan judul : “The Future of Capitalism”.
11) Lihat Jacob Weisberg, loc. cit.
12) Lihat : A. Mendoza, Jr (Filipina) : “The case for and Against Globalization” : The People’s
Perspectives Revisited dalam buku : “Challenges Facing the ASEAN Peoples, terbitan
Centre for Strategic and International Studies, Jakarta, 2003, h 31 s/d 45.
13) op. cit h. 43
14) Bandingkan : “ Pola Pikir dan Kerangka Sistem Hukum Nasional”, op. cit, h.34
15) Di sini istilah “Politik Hukum” dipakai dalam arti “ bagaimana hukum akan dan seharusnya
dibuat dan ditentukan arahnya di dalam politik nasional dan bagaimana hukum difungsikan”
(lihat Moh. Mahfud : Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia, Gama Media, 1999, h.30
16) Bandingkan “ Pola Pikir dan Kerangka Sistem Hukum Nasional h. 21 dan 22
17) Baca : Sunaryati Hartono : Bhinneka Tunggal Ika sebagai asas Pembangunan Hukum Nasional
Penerbit Citra Aditya Bakti, Bandung, 2006, h. 4 dsl.

TAFSIR KONSTITUSI

TAFSIR KONSTITUSI TERHADAP
SISTEM PERADILAN DI INDONESIA
Oleh:
WINARNO YUDHO


Tafsir adalah penjelasan atau keterangan, dengan demikian pembicaraan kita yang bertajuk “Tafsir Konstitusi Terhadap Sistem Peradilan di Indonesia” merupakan pembicarakan tentang penjelasan atau keterangan konstitusional mengenai Sistem Peradilan di Indonesia. Persoalannya adalah siapa yang berwenang memberi penjelasan dan dimana atau dalam bentuk apa penjelasan tersebut dapat ditemukan.

Karena tafsir merupakan hasil dari penafsiran, maka kedudukan atau status dari pihak yang melakukan penafsiran tentu akan berpengaruh terhadap hasilnya. Pihak yang melakukan penafsiran tentunya adalah mereka yang mempunyai otoritas, sehingga penjelasan yang diberikan dapat dijadikan pedoman atau pegangan sesuai dengan kebutuhan. Otoritas dari pihak yang memberikan penjelasan/tafsir dapat didasarkan pada kewenangan yang dimiliki berdasarkan ketentuan hukum maupun atas dasar kriteria lain.

Perbedaan kedudukan/status dari pihak yang memberi penjelasan, akan berpengaruh terhadap penjelasan yang diberikan. Pihak yang secara formal menurut hukum diberi wewenangan untuk melakukan penafsiran, penjelasan/tasir yang dihasilkan memiliki kekuatan hukum jika dibuat sesuai dengan syarat-syarat yang berlaku.

Siapakah yang berwenang melakukan tafsir konstitusi terhadap sistem peradilan di Indonesia? Konstitusi atau undang-undang dasar sebagai hukum tertinggi negara (the highest law of the land) tentu tidak mungkin memuat norma hukum sampai detail dan lengkap. Pengaturan penyelenggaraan kehidupan bernegara melalui organ-organ negara dan pengaturan tentang hak/kewajiban serta perlindungan warga negara (yang merupakan bagian utama dalam konstitusi) memerlukan pengaturan lebih lanjut. Pengaturan berbagai hal yang diperintakan dalam undang-undang dasar dalam bentuk peraturan hukum yang tingkatnya lebih rendah dikenal dengan sebutan undang-undang organik.

Lembaga legislatif sebagai lembaga pembuat undang-undang, adalah lembaga yang melakukan penafsiran konstitusi dengan produk yang berupa undang-undang. Jika undang-undang yang dibuat oleh lembaga legislatif tersebut dibuat mengikuti tata cara yang telah ditentukan dan tidak bertentangan dengan konstitusi maka undang-undang tersebut mempunyai kekuatan berlaku secara yuridis.

Selanjutnya, bagaimana untuk mengetahui tafsir konstitusi terhadap sistem peradilan di Indonesia? Konstitusi atau undang-undang dasar tidak membuat tafsir, karena bukan subyek hukum yang dapat melakukan perbuatan hukum. Sebagai hukum dasar, konstitusi justru berisi norma-norma hukum yang memerlukan perumusan lebih lanjut. Perumusan norma lanjutan dalam bentuk undang-undang pada hakekatya merupakan penafsiran. Berbeda dengan penafsiran yang dilakukan oleh lembaga peradilan, penafsiran yang dilakukan oleh lembaga pembentuk undang-undang lebih berbobot politik. Hal tersebut tidak dapat dihindarkan mengingat bahwa lembaga perwakilan rakyat merupakan lembaga politik yang terdiri dari wakil-wakil rakyat yang dipilih melalui mekanisme politik. Dengan demikian tidaklah keliru pendapat yang mengatakan bahwa hukum adalah hasil dari proses politik (law is a product of political process) dan bukan datang dari langit. Proses politik yang berlangsung di lembaga perwakilan dalam pembuatan undang-undang pada umumnya ditentukan oleh besar kecilnya jumlah suara anggota yang mendukung dan yang menentang.

Berdasarkan Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945, Mahkamah Konstitusi mempunyai empat kewenangan, yakni mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk: (1) menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar; (2) memeutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar; (3) memutus pembubaran partai politik, dan (4) memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.

Kewengan untuk melakukan pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar pada hakekatnya adalah kewenangan untuk menafsirkan. Berdasarkan kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk menguji suatu undang-undang bertentangan atau tidak dengan Undang-Undang Dasar, maka Mahkamah Konsitusi diposisikan sebagai the sole interpreter of the constitution. Hal tersebut cukup mempunyai alasan yang kuat karena penafsiran Mahkamah Konstitusi melalui putusan yang dibuat bersifat final and binding.

Dengan demikian, bentuk tafsir konstitusi terhadap sistem peradilan di Indonesia dapat berupa undang-undang maupun putusan Mahkamah Konstitusi.

Meskipun kedua lembaga tersebut merupakan lembaga “penafsir konstitusi”, karena hakekat dari dua lembaga tersebut berbeda, maka juga terdapat perbedaan dalam proses penafsiran. Lembaga legislatif diberi hak inisiatif untuk membuat tafsir konstitusi yang berupa undang-undang. Sedangkan peradilan (Mahkamah Konstitusi) tidak dapat mengambil inisiatif sendiri untuk melakukan penafsiran. Mahkamah Konstitusi sebagai badan peradilan bersifat menunggu pihak-pihak yang mengajukan perkara untuk diperiksa dan diputus. Para pihak yang mengajukan permohonan itupun haruslah pihak yang mempunyai legal standing, yakni pihak-pihak yang hak-hak konstitusionalnya dirugikan oleh undang-undang.

Keberadaan berikut kewenangan yang dimiliki Mahkamah Konstitusi merupakan akibat dari perubahan paradigma Undang-Undang Dasar 1945 yang tidak lagi menganut sistem pembagian kekuasaan tetapi pemisahan kekuasaan dengan menerapkan prinsip checks and balances. Masing-masing organ negara dalam kedudukan yang sederajat satu dengan yang lain. Sebelum UUD 1945 diubah, paradigma yang dipakai adalah “supremacy of parliament” dengan menempatkankan Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai lembaga tertinggi negara dan diberi wewenang untuk menjalankan kedaulatan rakyat. (Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum diubah). Melalui Perubahan Ketiga, kedaulatan rakyat tidak lagi dijalankan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, tetapi dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar (Pasal 1 ayat (2) UUD 1945). Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang menegaskan bahwa Indonesia adalah negara hukum merupakan pasangang dari penerapan asas kedaulatan rakyat (demokrasi), sehingga pelaksanaan kedaulatan rakyat akan dikontrol oleh norma-norma hukum (nomokrasi).

Prinsip kedaulatan rakyat menghendaki keterbukaan (tranparancy) dan tanggung jawab (accountability). Sedangkan prinsi negara hukum menghendaki semua bentuk tindakan dan kebijakan penyelenggaraan pemerintahan negra harus didasarkan atasa hukum. Dua prinsip penyelenggaraan pemerintahan negara harus tercemin dalam penataan sistem peradilan kita. Kehadiran sebuah komisi yang bersifat mandiri dan diberi wewenang untuk mengusulkan pengangkatan hakim agung dan wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim merupakan ( Pasal 24B ayat (1) UUD 1945) merupakan paradigma baru untuk membangun sistem peradilan di Indonesia.

Diluar lembaga legislatif dan peradilan, seseorang sebagai pribadi dapat melakukan penafsiran sesuai dengan pemahamannya. Namun demikian penasiran jenis ini tidak mempunyai kekuatan hukum. Penafsiran secara individual baru berpengaruh jika dilakukan oleh seorang ahli di bidangnya dan yang kemudian pendapatnya diakui sebagai doktrin atau ajaran hukum.

Konstitusi yang berlaku di Negara Indonesia saat ini adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945). Sedangkan yang dimaksud dengan UUD 1945 adalah UUD 1945 yang telah diubah melalui Perubahan Pertama, Perubahan Kedua, Perubahan Ketiga dan Perubahan Kempat. Menurut Pasal II Aturan Tambahan, dengan ditetapkannya perubahan Undang-Undang Dasar, maka Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 hanya terdiri atas Pembukaan dan pasal-pasal saja. Artinya, UUD 1945 setelah perubahan tidak lagi menyertakan penjelasan seperti yang pernah ada sebelumnya. Selain itu, kewenangan Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam kondisi normal hanya menyangkut tiga hal saja, yakni (1) mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar; (2) melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden; dan (3) memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya setelah ada putusan dari Mahkamah Konstitusi berdasarkan pendapat Dewan Perwakilan Rakyat mengenai dugaan pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden

Bagaimana tafsir konstitusi terhadap sistem peradilan di Indonesia dilakukan? Tafsir konstitusi terhadap sistem peradilan harus didasarkan pada ketentuan-ketentuan yang terdapat dalam Undang-Undang Dasar 1945. Ketentuan yang mengatur tentang sistem peradilan di Indonesia dirumuskan dalam BAB IX Undang-Undang Dasar 1945 tentang Kekuasaan Kehakiman. BAB IX terdiri atas Pasal 24, Pasal 24A, Pasal 24B, Pasal 24C dan Pasal 25. Mengingat bahwa UUD 1945 tidak memilki penjelasan, maka kita harus melihat pada ketentuan yang terdapat dalam pasal-pasalnya. UUD 1945 tidak menyebutkan tentang sistem peradilan. BAB IX yang terdiri atas Pasal 24, Pasal 24A, Pasal 24B, Pasal24C dan Pasal 25 mengatur tentang Kekuasaan Kehakiman dan tidak secara eksplisit mengatur tentang sistem peradilan di Indonesia. Kata peradilan hanya disebut dalam Pasal 24 ayat (2) yang berbunyi :”Kekuasaaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada dibawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi.

Selanjutnya, Pasal 24B menyebutkan sebuah Komisi Yudisial yang bersifat mandiri dan mempunyai wewenang untuk mengusulkan pengangkatan hakim agung dan wewenang lain dalam rangka menjaga dan menegakkan kehormatan, keluhuran martabat, serta perilaku hakim bukan merupakan wewenang kekuasaan kehakiman.

Ketentuan yang mengatur tentang kekuasaan kehakiman pasca perubahan undang-undanng dasar telah mengalami perubahan. Sebelum perubahan, ketentuan kekuasaan kehakiman dalam UUD 1945 hanya terdiri dua pasal, yakni Pasal 24 dan 25. Pasal 24 UUD 1945 sebelum diubah berbunyi: “Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan lain-lain badan kehakiman menurut undang-undang”. Rumusan Pasal 24 sebelum diubah berbeda sekali dengan rumusan setelah perubahan. Sebelum perubahan, sistem peradilan atau kekuasaan kehakiman di Indonesia dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan lain-lain badan kehakiman.

Setelah perubahan kekuasaan kehakiman tidak hanya dilakukan oleh Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada dibawahnya, tetapi juga oleh sebuah Mahkamah Konstitusi (Pasal 24 ayat (2)). Meskipun sama-sama sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman, antara Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi dalam menjalankan fungsinya terdapat perbedaan. Mahkamah Agung melaksanakan peradilan untuk menegakkan undang-undang, sedangkan Mahkamah Konstitusi melaksanakan peradilan untuk menegakkan konstitusi. Karena mempunyai fungsi untuk menegakkan konstitusi, maka Mahkamah Konstitusi disebut sebagai the guardian of the constitution.

Disamping itu, dalam Pasal 24 ayat (2) secara eksplisit disebutkan badan-badan peradilan yang berada dibawah Mahkamah Agung yang meliputi lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer dan lingkungan peradilan tata usaha negara. Artinya, bahwa pelaku kekuasaan kehakiman diluar Mahkamah Konstitusi berpuncak pada dan berada dibawah Mahkamah Agung. Dengan demikian Mahkamah Agung merupakan peradilan tertinggi yang membawahi empat lingkungan peradilan sebagaimana disebutkan dalam Pasal 24 ayat (2) UUD 1945 dan Pasal 10 ayat (2) UU No. 4 Tahun 2004.

Pasal 24 ayat (2) UUD 1945 secara eksplisit menyatakan bahwa pelaku kekuasaan kehakiman adalalah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berda di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan Mahkamah Konstitusi. Bagaima kedudukan badan atau lembaga lain yang melakukan fungsi peradilan? Apakah hal itu bertentangan dengan konstitusi? Kalau dianggap bertentangan, bagaimana kekuatan dari putusan dari badan-badan atau lembaga-lembaga tersebut? Untuk perihal ini Mahkamah Konstitusi merupakan lembaga yang mempunyai wewenangan untuk memutuskan melalui pengujian undang-undang.

Perubahan pasal-pasal yang mengatur tentang kekuasaan kehakiman melalui Perubahan Ketiga, merupakan bagian dari perubahan paradigma UUD 1945. Kemandirian kekuasaan kehakiman dalam menyelenggarakan peradilan dijamin oleh konstitusi berdasarkan Pasal 24 ayat (1) yang berbunyi: “Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan”.

Bagaimanakah mekanisme kontrol terhadap pelaku kekuasaan kehakiman yang bersifat merdeka dilakukan? Hakim sebagai pelaku utama dalam sistem peradilan memiliki kebebasan dalam memeriksa, mengadili dan memutus perkara yang diajukan ke pengadilan. Campur tangan dari pihak manapun terhadap perkara yang diperiksa, diadili dan diputus oleh hakim tidak dapat dibenarkan. Hakim dalam menjalankan tugasnya tidak bertanggung jawab kepada lembaga lain. Tanggung jawab hakim merupakan tanggung jawab profesi yang tidak tunduk pada lembaga lain. Undang-undang tidak menyebutkan kepada siapa hakim atau perdilan harus bertanggung jawab. Undang-undang hanya menyebutkan bahwa peradilan negara menerapkan dan menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila. Selanjutnya undang-undang menyatakan bahwa peradilan dilakukan “DEMI KEADILAN BERDASARKAN KETUHANAN YANG MAHA ESA” (Pasal 1, Pasal 3 ayat (2) dan Pasal 4 ayat (1) UU No. 4 Tahun 2004 dan Pasal 48 ayat (1) dan (2) UU No. 24 Tahun 2003).

Mengingat hakim/peradilan mempunyai kedudukan yang merdeka dalam melaksankan fungsinya, maka transparansi dalam menjalan fungsi peradilan merupakan hal yang sangat amat penting. Sidang peradilan harus terbuka untuk umum, kecuali ditentukan lain. Prinsip terbuka untuk umum dalam persidangan masih harus diikuti oleh terbukanya akses bagi publik untuk memperoleh putusan pengadilan secara mudah, cepat dan biaya ringan. Kecepatan dan kemudahan untuk segera dapat mengetahui putusan pengadilan merupakan suatu kebutuhan dan sekaligus tantangan dalam rangka menciptakan sistem peradilan di Indonseia. Sesuai dengan paradigma baru yang didasarkan pada prinsip keterbukaan dan akuntabilitas (kedaulatan rakyat/demokrasi dan negara hukum), maka bentuk pertanggungan jawab lembaga peradilan dapat diwujudkan dalam bentuk penyampaian putusan secara cepat, mudah dan biaya ringan.

Dalam rangka untuk melaksanakan prinsip checks and balances dalam sistem pemisahan kekuasaan, Mahkamah Konstitusi diberi wewenang untuk melakukan pengujian terhadap undang-undang. Seperti yang sudah disebutkan sebelumnya, pengujian undang-undang merupkan proses penafsiran. Mahkamah Konstitusi akan menguji apakah suatu undang-undang yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat bersama dengan Presiden itu sesuai atau tidak dengan konstitusi (UUD 1945). Konstitusionalitas undang-undang yang diperiksa Mahkamah Konstitusi diputuskan dalam sidang pleno hakim konstitusi yang dipimpin oleh ketua sidang. Putusan Mahkamah Konstitusi merupakan tafsir konstitusi yang bersifat mengikat. Putusan Mahkamah Konstitusi yang diambil dal sidang pleno hakim konstitusi merupakan pendapat Mahkamah Konstitusi yang berkekuatan hukum. Sifat putusan Mahkamah Konstitusi adalah final and binding dan tidak perlu ada lembaga khusus untuk melaksanakan putusan (eksekusi) karena semua pihak wajib melaksanakan putusan. Putusan mengikat sejak dibacakan dalam sidang pleno hakim konstitusi yang terbuka untuk umu. Dengan demikian, tidak ada pendapat Mahkamah Konstitusi yang disampaikan di luar persidangan dalam bentuk selain Putusan. Sejalan dengan itu, maka tidak pernah ada fatwa yang dibuat oleh Mahkamah Konstitusi.

Selanjutnya, yang perlu untuk diperhatikan adalah bagaimana penafsiran dilakukan Apakah suatu penafsiran konstitusi itu harus dilakukan berdasarkan prinsip “original intent”, tekstual ataukah yang bersifat kontekstual, sepenuhnya tergantung dari hakim yang jumlahnya sembilan orang. Pembicaraan tentang penafsirkan konstitusi apakah harus mengikuti original intent atau tidak, pernah menjadi perdebatan yang hangat di Amerika Serikat. Perdebatan dipicu ketika Attorne General Edwin Meese III berbicara di depan Amarican Bar Association pada bulan Jui tahun 1985. Dalam pidatonya, dia memberikan dukungan terhadap “a jurisprudence of original intention”. Dia berpendapat bahwa: “The original meaning of constitutional provisions and statutes provided the only reliable guide for judment”. Tiga bulan setelah itu Jutice William J. Brennen menyatakan ketidak setujuannya atas pemikiran dari Meesee dan para pendukungnya. Dia menyatakan bahwa penafsiran yang didasarkan pada original intent tidak praktis dan tidak memadai (impractical and inadequate) dan untuk mengetahui secara pasti tentang original intent bukan hal yang mudah.

Bagaimana para hakim Mahkamah Konstitusi melakukan penafsiran konstitusional dalam perkara pengujian undang-undang tentunya terpulang dari orientasi para hakim yang berjumlah sembilan orang itu. Jika para hakim berpikiran “conservative” tentu sependapat dengan Meese, namun jika berpikiran sedikit “liberal” dan mendukung “judicial activism” mungkin akan sependapat dengan Jutice William J. Brennen.

Menjelang usia empat tahun, Mahkamah Konstitusi telah memeriksa, mengadili dan memutus benyak perkara pengujian undang-undang. Sebagian dari perkara pengujian undang-undang yang diputus oleh Mahkamah Konstitusi merupakan undang-undang yang terkait dengan penyelenggaraan sistem peradilan di Indonesia.



------------------------------

INDEPENDENSI LEMBAGA

INDEPENDENSI LEMBAGA
PERADILAN DI INDONESIA
Oleh:
SUTANTO[1]



Pendahuluan.
Di dalam era penegakan hukum dan peningkatan supremasi hukum saat ini, lembaga pengadilan mempunyai posisi terdepan dan sangat strategis. Dengan tugas menerima, memeriksa dan mengadili serta menyelesaikan setiap perkara yang diajukan kepadanya diharapkan putusan yang dijatuhkannya dapat mencerminkan rasa keadilan masyarakat. Dari pelaksanaan tugas ini dapat diketahui bahwa pengadilan mempunyai sikap pasif untuk menunggu diajukannya suatu perkara kepadanya. Asas ini juga mengandung arti bahwa luas pokok sengketa yang diajukan kepada hakim untuk diperiksa dan diadili yang menentukan adalah pihak yang berperkara. Hakim sama sekali tidak diperkenankan untuk menambah atau menguranginya. Walaupun pada asasnya hakim hanya bersikap pasif, namun dalam kapasitas selaku pimpinan sidang ia harus aktif untuk membantu pencari keadilan (justiciabelen) dan berusaha mengatasi segala hambatan dan rintangan demi tercapainya peradilan yang sederhana, cepat dan beaya ringan (pasal 5 ayat 2 UU No. 4 Tahun 2004). Dalam hal ini pengadilan harus mampu menjalankan fungsinya sebagai public service secara optimal. Sebagai public service pengadilan senantiasa harus memperhatikan, mendengar dan mewujudkan tentang kebutuhan hukum dan tuntutan keadilan dari masyarakat.
Sudah merupakan sifat dasar atau karakteristik setiap pengadilan di semua lingkungan peradilan di Indonesia bahwa di dalam melakukan pemeriksaan dan mengadili perkara harus mempunyai sikap mandiri. Bagaimana dapat terwujud putusan yang mencerminkan rasa keadilan masyarakat apabila dalam proses penjatuhan keputusannya hakim mendapat pengaruh kuat atau tekanan dari pihak di luar kekuasaan yudikatif. Putusan yang jauh menyimpang dari rasa keadilan akan menyebabkan berkurang atau bahkan hilangnya kepercayaan masyarakat terhadap dunia peradilan. Eksistensi lembaga pengadilan yang tidak mendapat simpati masyarakat akan berpengaruh langsung pada kinerja lembaga pengadilan itu sendiri. Apabila sementara ini pengadilan diharapkan mampu menjalankan fungsinya sebagai benteng terakhir keadilan (the last resort), maka tidak tertutup kemungkinan dapat bergeser fungsinya menjadi benteng terakhir kekuasaan. Terlebih lagi dengan adanya komitmen bangsa dan negara ini untuk mendeklarasikan secara aklamasi sebagai negara hukum sebagaimana tertuang dalam UUD RI 1945, maka adanya lembaga peradilan bebas merupakan salah satu pilar yang tidak dapat ditinggalkan di samping pilar lainnya yaitu adanya pengakuan, perlindungan dan penghormatan hak asasi manusia di segala aspek dan juga adanya prinsip legalitas dalam arti hukum dalam segala hal.
Masalah kebebasan lembaga peradilan ini secara reglementer dijumpai ketentuannya di dalam pasal 1 UU No. 4 Tahun 2004 yang pada dasarnya menentukan bahwa kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan Negara yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan berdasarkan Pancasila, demi terselenggaranya Negara Hukum Republik Indonesia. Merdeka di sini mengandung makna bahwa pengadilan sebagai lembaga yudikatif tidak dapat diatur atau dipengaruhi oleh lembaga eksekutif maupun legislatif. Artinya hakim tidak berada di bawah pengaruh atau tekanan atau tidak ada campur tangan dari pihak manapun atau kekuasaan apapun juga. Di antaranya ketiganya mempunyai posisi yang sederajat sehingga yang satu tidak lebih daripada yang lain.
Kekuasaan kehakiman ini merupakan kekuasaan yang mandiri dan bebas dari intervensi pihak-pihak di luar kekuasaan kehakiman itu sendiri. Ketentuan ini lebih dipertegas lagi dalam pasal 4 ayat 3 UU no. 4 Tahun 2004 yang melarang segala campur tangan dalam urusan pengadilan oleh pihak-pihak lain di luar kekuasaan kehakiman. Bahkan secara lebih tegas lagi disebutkan bahwa setiap orang yang dengan sengaja melanggar ketentuan pasal 4 ayat 3 tersebut dapat dipidana.
Di dalam seminar tentang “ Kebebasan Hakim Dalam Negara Republik Indonesia Yang Berdasarkan Atas Hukum” yang diselenggarakan oleh Departemen Kehakiman dan HAM Republik Indonesia di Jakarta, disimpulkan bahwa kebebasan hakim mempunyai dua sisi yaitu bebas dalam arti terlepas dari pengaruh kekuasaan lain dan juga bebas untuk mempersepsi dan menginterpretasi hukum dan mengadili menurut persepsi dan interpretasinya. Persoalan yang dapat dikemukakan adalah, bagaimanakah realisasi kebebasan hakim itu di dalam sistem hukum Indonesia dan di dalam praktek peradilan. Kebebasan hakim sebagai sifat dasar lembaga pengadilan di semua lingkungan peradilan di Indonesia di dalam realisasinya sudah barang tentu ada faktor-faktor yang ikut berpengaruh dan ambil bagian terhadap luas dan isi kebebasan itu sendiri.

Independensi Lembaga Peradilan.
Pada dasarnya kebebasan hakim bertujuan untuk mewujudkan putusan yang obyektif yang tidak terkontaminasi oleh kepentingan-kepentingan tertentu baik kepentingan ekonomi, politik, golongan dan lain sebagainya. Dengan dijatuhkannya putusan hakim yang bernilai obyektif atau transparan diharapkan pengadilan mampu memberikan kepuasan kepada para pihak yang berperkara maupun pihak-pihak lain yang mendapat hak daripadanya pada khususnya maupun warga masyarakat pada umumnya. Memang kebebasan peradilan bukanlah satu-satunya ketentuan yang mampu menjamin obyektifitas pemeriksaan sidang. Asas-asas hukum acara yang lain dapat memberi andil yang cukup signifikan pula di dalam mewujudkan obyektifitas seperti misalnya asas “Audi et Alteram Partem”, adanya hak ingkar, putusan harus disertai alasan, persidangan wajib dilakukan secara terbuka untuk umum maupun adanya pemeriksaan perkara yang dilakukan dalam dua tingkat peradilan.
Masalah kemandirian lembaga pengadilan ini sebenarnya sudah sejak lama diperbincangkan orang. Fungsi pengadilan sebagai benteng terakhir untuk memperoleh keadilan sudah sejak lama diidam-idamkan oleh semua lapisan masyarakat tanpa terkecuali. Masyarakat sangat berkepentingan terhadap peran lembaga pengadilan yang mau dan mampu mengayomi masyarakat. Lembaga pengadilan yang ideal adalah lembaga yang dapat menyerap aspirasi masyarakat tentang makna keadilan dan kebutuhan hukum masyarakat yang nantinya akan diterjemahkan ke dalam putusan yang akan dijatuhkannya. Ketidakpercayaan dan apatisme masyarakat kepada dunia peradilan dapat dipakai sebagai indikator akan runtuhnya cita-cita bangsa dan rakyat Indonesia untuk mengatasnamakan negara Indonesia adalah negara hukum (rechtstaat). Tidak dapat dipungkiri bahwa praktek peradilan akhir-akhir ini disinyalir telah menunjukkan kecenderungan adanya keberpihakan (unfair). Sikap keberpihakan adalah sangat bertentangan dengan jiwa dan semangat eksistensi lembaga pengadilan itu sendiri yang wajib memperhatikan, memperlakukan dan memberikan kesempatan yang sama kepada para pihak yang bersengketa (Equality Before The Law).
Mengenai arti pentingnya kebebasan pengadilan di dalam era penegakan hukum dan peningkatan supremasi hukum saat ini, pemerintah sebenarnya sudah menyadari adanya kelemahan struktur lembaga pengadilan di masa lalu. Dimulai dengan adanya UU No. 19 Tahun 1964 yang memberi peluang presiden dapat campur tangan dalam urusan pengadilan maupun penempatan Mahkamah Agung di bawah kekuasaan presiden, yang kemudian dicabut keberlakuannya dengan UU No. 14 Tahun 1970 dapat diketahui bahwa semula masing-masing lingkungan peradilan secara organisatoris, administratif dan finansial (non judicial) berada di bawah kekuasaan masing-masing departemen dan dalam menjalankan fungsi judisial berada di bawah kendali Mahkamah Agung.
Dari ketentuan ini jelas bahwa lembaga eksekutif dapat memberikan pengaruh dan ikut ambil bagian dalam proses penjatuhan keputusan hakim dengan cara campur tangan kepada hakim yang sedang memeriksa dan mengadili suatu perkara. Untuk mengantisipasi timbulnya ketidakbebasan hakim tersebut, kemudian diundangkanlah UU No. 35 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UU No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman. Secara tegas pasal 1 UU No. 35 Tahun 1999 tersebut menentukan bahwa terhadap masing-masing lingkungan peradilan secara organisatoris, administratif dan finansial berada di bawah kekuasaan Mahkamah Agung. Ide dasar yang tercantum dalam UU tersebut adalah terwujudnya sistem peradilan di Indonesia dalam satu atap sehingga tidak dimungkinkan lagi adanya departemen yang dapat mengatur hakim atau lembaga pengadilan.
Di dalam UU No. 4 Tahun 2004 ketentuan tersebut dijumpai pengaturannya dalam pasal 13 ayat 1 yang menentukan bahwa “Organisasi, administrasi dan finansial Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya berada di bawah kekuasaan Mahkamah Agung”. Demikian pula ketentuan pasal 5 UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004 menentukan bahwa “pembinaan tehnis peradilan, organisasi, administrasi dan finansial pengadilan dilakukan oleh Mahkamah Agung dan untuk melakukan tugas pembinaan ini tetap tidak diperkenankan mengurangi kebebasan hakim dalam memeriksa dan memutus perkara”. Berdasar ketentuan ini dapat disimpulkan telah terjadi pergeseran struktur yang semula di bawah departemen masing-masing (eksekutif) menjadi berada di bawah kekuasaan Mahkamah Agung (yudikatif). Terjadinya pergeseran tersebut tidak lain dimaksudkan untuk mewujudkan kekuasaan kehakiman yang mandiri dan terlepas dari kekuasaan pemerintah, sehingga terjadi pemisahan tegas antara fungsi yudikatif dengan eksekutif. Ke depan kekuasaan yudikatif tidak berada lagi di bawah pengaruh atau campur tangan kekuasaan eksekutif maupun kekuasaan legislatif (sub ordinate), dengan kata lain kekuasaan peradilan di Indonesia adalah bebas atau independen.

Faktor Pembatas.
Walaupun pada asasnya lembaga pengadilan di dalam memeriksa dan mengadili setiap perkara yang diajukan kepadanya mempunyai kebebasan atau independensi, namun kebebasan itu sendiri tidaklah bersifat mutlak dalam arti bebas tanpa batas yang justru dapat menjurus kesewenang-wenangan. Di dalam menjatuhkan keputusannya hakim mempunyai tanggung jawab penuh kepada Tuhan Yang Maha Esa, para pihak yang berperkara, masyarakat, pengadilan banding atau kasasi, ilmu pengetahuan, bangsa maupun negara.
Beberapa faktor yang dapat mempunyai pengaruh untuk membatasi kebebasan pengadilan di Indonesia pada dasarnya dapat dikelompokkan menjadi 2 hal yaitu faktor yuridis dan faktor non yuridis. Memang tidak dapat dikatakan bahwa faktor yang satu tidak lebih dominan daripada faktor yang lain, akan tetapi kemungkinan beberapa faktor tersebut akan berpengaruh secara simultan di dalam proses penegakan hukum. Oleh karenanya tidak dapat ditarik batas yang tajam bahwa faktor yuridis selalu lebih dominan daripada faktor non yuridis atau sebaliknya, akan tetapi tingkat pengaruh faktor ini sifatnya sangat kasuistis.
1. Faktor yuridis.
a. Pancasila.
Pasal 1 jo pasal 3 ayat 2 UU No. 4 Tahun 2004 menentukan adanya tugas peradilan untuk menerapkan dan menegakkan hukum dan keadilan yang berdasarkan Pancasila. Hal ini mengandung arti bahwa untuk memberikan kepastian akan hak (kepastian hukum) pihak yang berperkara, putusan yang dijatuhkan harus mampu mencerminkan perasaan keadilan bangsa dan rakyat Indonesia. Hakim harus melakukan penafsiran hukum (interpretasi) dan menemukan asas-asas hukum untuk dijadikan sebagai landasan atau dasar terhadap keputusan yang dijatuhkannya.
Adanya ketentuan bahwa pengadilan wajib untuk tidak membeda-bedakan orang (equal justice under law), adanya prinsip legalitas maupun adanya asas praduga tak bersalah (the praesumptiones of innocence), tidak lain dimaksudkan untuk menjamin pengakuan dan penghormatan hak asasi manusia yang dilindungi oleh Negara berdasarkan Pancasila. Hal ini terbukti juga pada syarat-syarat untuk menjadi calon hakim pengadilan negeri salah satunya harus memiliki kesetiaan kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (pasal 14 ayat 1 UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004 tentang Peradilan Umum). Untuk itulah di dalam rangka menjalankan tugasnya termasuk di dalamnya mengadili perkara yang diajukan kepadanya, maka keputusan yang dijatuhkan harus memperhatikan Pancasila. Dalam kedudukannya yang sangat penting ini, para hakim harus memiliki pegangan yang kuat yaitu landasan tujuan perjuangan serta pandangan hidup bangsa Indonesia yakni Pancasila.
Apabila dikaitkan dengan formulasi sumpah atau janji yang wajib diucapkan oleh hakim sebelum memangku jabatannya tampaknya terjadi pengingkaran terhadap nilai-nilai luhur Pancasila itu sendiri. Pasal 17 ayat 2 UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004 tersebut yang mengatur tentang sumpah atau janji untuk memangku jabatan sebagai Ketua, Wakil Ketua dan hakim pengadilan disebutkan hanya “memegang teguh UUD Negara RI Tahun 1945 dan menjalankan peraturan perundang-undangan serta berbakti kepada nusa dan bangsa”. Bahkan untuk menjadi hakim agung baik di dalam persyaratan maupun pengucapan sumpah atau janji sebelum memangku jabatan hakim agung juga tidak disebut sama sekali tentang eksistensi Pancasila (pasal 7 ayat 1, pasal 9 ayat 2 UU No. 14 Tahun 1985 jo. UU No. 5 Tahun 2004 tentang Mahkamah Agung).
Di sisi lain, untuk menjadi panitera, wakil panitera, panitera muda maupun panitera pengganti di samping harus memenuhi syarat setia kepada Pancasila juga di dalam pengucapan sumpahnya wajib setia kepada dan akan mempertahankan dan mengamalkan Pancasila sebagai dasar dan ideologi negara (pasal 28, 30, 32, 34, 38 UU No. 2 Tahun 1986 jo. UU No. 8 Tahun 2004). Demikian pula untuk menduduki jabatan jurusita / juru sita pengganti maupun menjadi wakil sekretaris pengadilan negeri harus mempunyai kesetiaan kepada Pancasila (pasal 40, 42, 46, 49 UU No. 2 Tahun 1986 yo. UU No. 8 Tahun 2004).
Dari beberapa ketentuan tersebut nampaknya pembentuk Undang-Undang memang bermaksud untuk tidak membebani Ketua, Wakil Ketua pengadilan, hakim maupun hakim agung sendiri untuk “boleh” tidak memperhatikan nilai-nilai luhur Pancasila untuk diterjemahkan di dalam keputusannya. Padahal mestinya Pancasila dapat dipakai sebagai sarana pengendalian diri bagi hakim untuk tidak melakukan praktek-praktek yang bertentangan dengan perikemanusiaan dan perikeadilan. Atau mungkin ada unsur kesengajaan untuk mendiskriminasikan antara jabatan hakim di satu pihak dengan panitera, jurusita maupun sekretaris pengadilan di pihak lain.
b. Hukum tertulis dan Hukum Tidak Tertulis.
Pengadilan mengadili menurut hukum dengan tidak membeda-bedakan orang sebagaimana ditentukan dalam pasal 5 ayat 1 UU No. 4 Tahun 2004 mengandung arti bahwa hakim wajib memperhatikan hukum yang tertulis maupun hukum yang tidak tertulis yang berlaku di masyarakat. Perlu dipahami bahwa ketentuan hukum yang berlaku di dalam masyarakat tidak hanya hukum yang tertulis akan tetapi dalam masyarakat yang masih tradisional akan lebih dominan berlakunya hukum yang tidak tertulis (hukum adat). Di dalam pemeriksaan perkara hakim harus selalu melihat pada peraturan yang berlaku sebagai dasar untuk menjatuhkan putusan. Untuk itu di dalam putusannya di samping harus memuat alasan-alasan dan dasar putusannya juga harus memuat pasal-pasal tertentu dari peraturan yang bersangkutan maupun sumber hukum tidak tertulis yang dijadikan dasar untuk mengadili.
Memang tidak semua aspek kehidupan masyarakat dapat dijumpai pengaturannya dalam bentuk peraturan tertulis. Pembuatan peraturan tertulis membutuhkan proses yang jauh lebih panjang, sehingga sering terjadi peraturan tertulisnya ternyata berkembang tertinggal dengan perkembangan peristiwanya. Dalam kondisi yang demikian itu (rechtsvacuum) hakim dapat merujuk keputusannya kepada peraturan hukum yang tidak tertulis. Dalam hal ini hakim jelas tidak diperkenankan hanya asal memutus perkara tanpa alasan dan dasar hukum yang jelas, karena hal-hal inilah yang dapat menjadikan merosotnya tingkat kewibawaan lembaga pengadilan, kurang obyektifnya putusan hakim dan juga memberi peluang untuk diajukan permohonan kasasi dan harus dibatalkan.
c. Kepentingan para pihak.
Dalam perkara perdata, sesuai dengan asas hakim pasif maka ruang lingkup atau luas pokok sengketa yang diajukan kepada hakim untuk diperiksa pada asasnya ditentukan oleh para pihak yang berperkara dan bukan oleh hakimnya. Apabila para pihak akan menyelesaikan sengketanya atas kehendak sendiri baik dengan perdamaian maupun pencabutan gugatan, hakim tidak diperkenankan untuk melarangnya. Bahkan sekarang ini ada kewajiban hakim untuk mengupayakan penyelesaian sengketa di pengadilan melalui jalur mediasi sebelum sengketa tersebut diperiksa secara kontradiktoir (PERMA No. 02 Tahun 2003). Demikian halnya apabila penggugat tidak menuntut tentang ganti kerugian misalnya, maka hakim pemeriksa tidak wajib menetapkan adanya besarnya ganti kerugian. Pasal 178 ayat 2 dan ayat 3 HIR, pasal 189 ayat 2 dan ayat 3 RBg secara tegas menentukan adanya kewajiban hakim untuk mengadili seluruh gugatan dan dilarang menjatuhkan keputusan atas perkara yang tidak digugat atau mengabulkan lebih daripada yang digugat.
Terhadap ketentuan ini, penggugat dalam surat gugatannya di samping mengajukan petitum primair (pokok dan tambahan) sering atau bahkan selalu mengajukan petitum subsidiair (pengganti) yang memberikan kewenangan kepada hakim untuk memutus berdasar kebijaksanaan. Hal ini mengandung arti bahwa hakim mempunyai kebebasan dan tidak harus memutus sama dengan yang dimohon penggugat. Hakim dapat memutus kurang atau lebih dari apa yang dituntut oleh pihak penggugat.
Sikap hakim tersebut pada dasarnya dapat dibenarkan sebab pasal 178 ayat 3 HIR, pasal 189 ayat 3 RBg isinya bertentangan dengan sistem HIR/Rbg itu sendiri yang menganut asas hakim pasif yang menghendaki agar putusan hakim dapat menyelesaikan perkara. Kebebasan hakim yang didasarkan adanya tuntutan subsidiair ini sifatnya tidak mutlak. Kebebasannya tidak boleh melampaui materi pokok atau kejadian materiil yang menjadi dasar gugatan.
Berdasar uraian di atas tampak bahwa di dalam proses peradilan perdata hakim tidak bebas untuk mengadili suatu perkara yang diajukan kepadanya, karena kebebasan itu dibatasi oleh faktor kepentingan para pihak itu sendiri.
2. Faktor non yuridis.
a. Ekonomi.
Pengadilan Negeri sebagai peradilan umum sering menghadapi masalah dalam dunia perdagangan (bisnis) yang cenderung bersifat tehnis ekonomis. Dalam pemeriksaan perkara sangat mungkin hakim kurang menguasai permasalahannya sehingga putusan yang dijatuhkan dinilai kurang tepat oleh pihak yang berperkara. Para pelaku bisnis juga tidak menghendaki pemeriksaan dan penyelesaian perkara yang terlalu lama karena hal ini sangat merugikan kepentingannya.
Untuk memenuhi tuntutan masyarakat tersebut maka dimungkinkan dibentuk spesialisasi di lingkungan peradilan umum itu sendiri dan salah satunya adalah dibentuknya Peradilan Niaga. Walaupun pada awalnya Pengadilan Niaga hanya dibentuk di Pengadilan Negeri Jakarta Pusat saja namun dalam perkembangannya telah dibentuk pula Pengadilan Niaga serupa di wilayah hukum Pengadilan Negeri yang lain. Pembentukan pengadilan niaga sebenarnya merupakan hal yang sangat mendesak. Hal ini lebih dipertegas lagi adanya kesepakatan pemerintah RI dengan IMF dalam rangka pemulihan ekonomi nasional yang terpuruk akibat krisis. Dalam Letter of Intent (LoI) ditentukan bahwa pemerintah harus segera melantik hakim ad hoc di Pengadilan Niaga. Dengan dibentuknya pengadilan niaga ini jelas bahwa faktor ekonomi ternyata mempunyai pengaruh terhadap kebebasan hakim di lingkungan peradilan umum.
Demikian pula dalam sektor perpajakan dengan berdasar pada UU No. 14 Tahun 2002 telah dibentuk lembaga Pengadilan Pajak yang berada di luar 4 lingkungan peradilan di Indonesia. Artinya bahwa peradilan umum tidak memiliki kompetensi absolut untuk memeriksa sengketa perpajakan, sehingga kewenangannya akan dibatasi juga oleh faktor ekonomi (perpajakan),
b. Politik.
Pengadilan sebagai bagian dari suatu pemerintahan sudah tentu perilakunya akan dipengaruhi oleh mekanisme yang dibakukan oleh pemerintahan itu sendiri. Pemerintahan orde baru yang sarat dengan KKN akan membelenggu hakim untuk tidak terbebas dari budaya korupsi. Oleh karenanya perilaku hakim pada khususnya maupun aparat penegak hukum pada umumnya akan terbentuk sebagai akibat interaksi dengan sistem politik di mana ia berada.
Lain halnya dengan pola yang dikembangkan di dalam era reformasi sekarang yang dengan gencarnya akan berupaya untuk mengembalikan citra baik lembaga pengadilan. Supremasi hukum merupakan hal yang tidak bisa ditawar lagi untuk diwujudkan dan dikembangkan di negara Indonesia. Beberapa waktu yang lalu muncul ide yang cukup kontroversial terlepas dari dapat atau tidaknya diaplikasikan yaitu memutasikan hakim-hakim di Jakarta ke luar Jawa, impor hakim dari luar negeri sampai dengan diperlukannya hakim untuk dilakukan fit and proper test pada hakekatnya merupakan bukti kepedulian dan sekaligus tuntutan masyarakat yang sangat mendambakan bebasnya pengadilan dari praktek KKN.
Memang di dalam persyaratan untuk menjadi hakim dan hakim agung tidak disebutkan adanya keterikatan dengan partai politik tertentu kecuali bekas anggota organisasi terlarang PKI termasuk organisasi massanya atau bukan orang yang terlibat langsung dalam G30S/PKI. Namun demi obyektifitas putusannya, apabila ada hakim yang mempunyai keterlibatan dengan organisasi sosial dan politik tertentu, sebaiknya hakim tersebut harus bersedia melepaskan jabatannya. Pada waktu dilakukan rekruitmen para hakim (dari hakim ad hoc) hendaknya diambilkan dari kalangan non partisan, sehingga dalam menjalankan tugasnya benar-benar independen dan tidak mempunyai kepentingan politik tertentu. Putusan hakim yang di dalamnya mengandung muatan-muatan politis tertentu jelas akan mengarah pada sikap unfair yang dapat mencemari proses era penegakan hukum itu sendiri.
Demikian pula kesimpulan dalam Diskusi Panel tentang Kebebasan Hakim di Jakarta yang menyebutkan bahwa sekalipun hakim berkedudukan ganda, yaitu sebagai pegawai negeri dan sebagai pejabat pelaksana kekuasaan kehakiman, namun sebagai jaminan untuk terlaksananya kekuasaan kehakiman yang merdeka, maka yang sangat menentukan adalah integritas pribadi dan semangat hakim untuk memiliki kemauan dan keberanian politik untuk melepaskan diri dari pengaruh ekstra judisiil maupun direktiva yang mempengaruhi tugasnya dalam menegakkan kebenaran dan keadilan.
c. Keamanan.
Faktor lain yang menunjang kebebasan dan sifat obyektifitas hakim dalam melaksanakan tugas peradilan yang tidak bisa ditinggalkan adalah keamanan. Dalam konteks ini di lingkungan kerja maupun lingkungan keluarga hakim harus diciptakan suasana aman dan tenteram. Adanya kasus perusakan terhadap rumah hakim, aksi teror, ancaman melalui telpon (sms) maupun secara fisik bahkan sampai dengan kasus pembunuhan hakim akan mempengaruhi pula kebebasan hakim di dalam menyelesaikan perkara yang dihadapinya. Seorang hakim tidak hanya berkepentingan terhadap keamanan bagi dirinya tetapi juga keluarganya. Demikian pula tidak hanya terbatas di lingkungan di mana ia bekerja tetapi juga di lingkungan masyarakatnya.
Sering terjadi akhir-akhir ini dalam proses persidangan yang sedang berjalan ada kelompok-kelompok tertentu yang teroganisir melakukan demonstrasi untuk mempengaruhi pengambilan keputusan oleh majelis hakimnya. Bahkan sering pula timbul tindakan anarkhi dengan merusak gedung pengadilan bahkan sampai menyandera hakimnya di ruang sidang. Sering kita ketahui juga berapa kali eksekusi yang dilakukan atas perintah dan di bawah pimpinan Ketua Pengadilan Negeri gagal dilakukan karena adanya masyarakat yang melawan dengan kekerasan terhadap petugas eksekusi di lapangan. Hal-hal semacam inilah yang secara langsung maupun tidak langsung akan berpengaruh pula terhadap kebebasan hakim di dalam menjalankan fungsi mengadili suatu perkara yang diajukan kepadanya.

Penutup.
Memang tuntutan adanya independensi lembaga pengadilan di Indonesia merupakan hal yang tidak bisa ditunda-tunda lagi. Perangkat peraturan perundang-undangan yang melandasinya sudah memberikan peluang untuk mewujudkannya. Misalnya saja ide besar untuk mewujudkan sistem peradilan di Indonesia dalam satu atap sudah cukup lama dicanangkan dan dipublikasikan, namun realisasinya masih membutuhkan proses panjang dan jiwa besar pihak manapun untuk bersedia melepaskan kewenangannya. Pelepasan kewenangan bukan sesuatu yang mudah, apalagi apabila di waktu yang lalu kewenangan ini mampu memberikan “kontribusi” bagi pemilik kewenangan itu sendiri.
Di dalam proses realisasi independensi lembaga pengadilan itu sering pula tidak mampu berjalan dengan mulus, hal ini disebabkan banyaknya faktor-faktor yang ikut mempengaruhi baik yang disebabkan karena faktor yuridis maupun faktor non yuridis. Masalahnya adalah bagaimana kita dapat meminimalisir pengaruh ini sehingga prinsip kekuasaan kehakiman yang merdeka semakin dekat dengan kenyataan dan mampu memberikan angin segar bagi dunia peradilan yang akhir-akhir ini kurang mendapat simpati dari masyarakat.


[1] Dosen Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada